کدام فساد؟ کدام حکمرانی؟

نقطه آغاز این تفکیک، صورت‌بندی یوئن یوئن آنگ (Yuen Yuen Ang) در کتاب «عصر طلایی چین: پارادوکس پیشرفت عظیم اقتصادی و فساد گسترده» (China&#۳۹;s Gilded Age: The Paradox of Economic Boom and Vast Corruption) است. او نشان می‌دهد که مساله فساد یک سبد با محتوای ناهمگون است و چهار گونه متمایز دارد: دزدی خرد (Petty Theft)، دزدی کلان (Grand Theft)، تسریع امور با پول (Speed Money) و دسترسی با پول (Access Money) که در جدول ۱ قابل مشاهده است.

سه گونه نخست عمدتا رشد ستیز‌اند، درحالی‌که دسترسی با پول می‌تواند همزمان دو اثر بگذارد: از طریق «معامله امتیاز و نفوذ»، مسیر سرمایه‌گذاری‌ها و پروژه‌ها را باز کند و رشد را بالا ببرد اما در ترازنامه‌های ملی، ریسک‌های مالی و نهادی انباشته‌ای به جا بگذارد. در چین پس از دهه ١٩٩٠، وزن نسبی فساد به تدریج از رشوه‌ها و اختلاس‌های خرد و کلان به سمت نوع چهارم از فساد، «دسترسی با پول» چرخید (نمودار ۲)؛ چرخشی که به تعبیر آنگ، یادآور عصر طلایی (زراندود) ایالات متحده است: رونق با فساد تبادلی، تا نقطه‌ای که منجر به بحران یا الزام به اصلاحات نهادی شود و ترمز رشد را بکشد.

شاخص فساد تفکیک‌شده

چارچوب معرفی شده و تفکیک صورت گرفته توسط آنگ فقط چارچوب و تفکیکی انتزاعی و مفهومی نیست بلکه با داده نیز پشتیبانی می‌شود. آنگ برای پرهیز از خطای شاخص‌های ادراک فساد (CPI)، «شاخص فساد تفکیک شده» (The Unbundled Corruption Index) یا UCI را بنا می‌کند که شدت ادراک شده هر چهار مولفه را جداگانه می‌سنجد.

مزیت UCI این است که ترکیب فساد، و نه فقط سطح تجمیعی آن را نشان می‌دهد. در نمودار UCI، چین در زمره کشورهایی قرار می‌گیرد که در آن سهم شاخص «دسترسی با پول» بالاست (نمودار ۲) و همین ترکیب به فهم همزیستی متناقض رشد و فساد در آن کشور کمک می‌کند: فساد لزوما به‌طور کلی مضر نیست؛ بخشی از آن می‌تواند به‌طور مشروط، موتور پروژه‌ها را روشن کند و در عوض به‌طور همزمان، تله‌های انفجاری سیستمی به جا بگذارد.

با این زاویه دید، پرسش «چرا چین با وجود فساد، دهه‌ها به شکلی سریع رشد کرد؟» پاسخ دقیق‌تری پیدا می‌کند. پاسخ کوتاه این است: چون نوع مسلط فساد در چین از اواخر دهه ١٩٩٠ «تبادلی و پروژه‌محور» شد. این نوع فساد از جنس واگذاری امتیازات است و نه از جنس از بین بردن منابع و امکانات. آنچه رشد را جلو برد، سه جزء مکمل بود: نخست، آزادسازی تدریجی و دوگانه که ارزش امتیازهای قابل معامله را بالا برد؛ دوم، نظام انگیزشی درون حزبی و دولتی که ترفیع و اعتبارات غیررسمی را به کارنامه رشد محلی گره زد؛ سوم، ظرفیت مالی و اداری برای هدایت اعتبارات و زمین به ائتلاف‌های دولت‌های محلی، بانک‌ها و توسعه‌گران. نتیجه این شد که به جای رشوه‌های خرد برای عبور از بوروکراسی، «معامله امتیاز» به قلب بازی بدل شد: حق دسترسی به زمین شهری، مجوزهای طلایی، تسهیل اعتبار ارزان و قراردادهای عمرانی شبه‌انحصاری. این فرآیند، موتور سرمایه‌گذاری و شهرسازی را روشن کرد اما به جای رقابت بهره‌وری، رانت و کج تخصیصی را بالا برد.

داده‌های رسمی که آنگ بازخوانی می‌کند، انتقال کیفی از «فساد از طریق دزدی» به «فساد از طریق مبادله»، آن هم با افزایش سهم رشوه‌های «پرارزش» در میان پرونده‌های نخبگانی را از حوالی سال ١٩٩٨ نشان می‌دهد.

عنصر انگیزشی این پازل به مسابقه ترفیع گره خورده است. مطالعات اقتصاد سیاسی چین نشان داده‌اند که ارزیابی و ترفیع مدیران محلی به نتایج اقتصادی حساس است؛ به عبارتی رشد، برای مدیران محلی نه فقط شان نمادین، که منافع ملموس اداری و سیاسی دارد. در چنین وضعیتی، اخاذی بی‌قاعده از بنگاه‌ها عقلانی نیست اما «معامله امتیاز» عقلانی است: امتیاز را واگذار کنید، پروژه و مالیات بیاورید و ترفیع بگیرید. از سوی دیگر، پیوستگی سیاست و سرمایه در چین یک کانال مالی مشخص می‌سازد: ارتباطات سیاسی هزینه سرمایه را برای بنگاه‌های «خودی» پایین می‌آورد و محدودیت اعتباری را منعطف می‌کند؛ یافته‌های بنگاهی دهه ٢٠٠٠ نشان می‌دهد که شرکت‌های خصوصی متصل به نخبگان، به وام و حمایت‌های مالی بهتر دست می‌یابند و عملکرد بالاتری ثبت می‌کنند.

در مجموع، «دسترسی با پول» از مسیر زمین، بانک و قرارداد، به سرمایه‌گذاری منتقل می‌شود اما با جانبداری از بخش‌های دارای رانت سنگین و پروژه‌های دارایی‌محور همراه است. (برای مطالعه بیشتر شواهد مربوط به تورنومنت و ارتباطات سیاسی: Li & Zhou, 2005 Li, Meng, Wang, & Zhou, 2008;).

قلب مالی و بودجه‌ای این چرخه «مالیه مبتنی بر زمین» و «بازوی تامین مالی دولت‌های محلی» است. پس از اصلاحات مالیاتی ١٩٩٤ و سخت‌تر شدن قید بودجه‌ای مناطق، شهرداری‌ها به فروش حق بهره‌برداری زمین و سپس ایجاد شرکت‌های تامین مالی محلی (LGFV) روی آوردند تا به طور عملی، به دور از بودجه عمومی و سقف بدهی، پروژه‌های بزرگ را تامین مالی کنند. داده‌هایی که آنگ درباره ساخت جبران دستمزد بوروکرات‌ها و «درآمدهای حاشیه‌ای» نشان می‌دهد، توضیح می‌دهد که چطور پاداش‌ها و مزایا نقش «دستمزد کارایی» را ایفا کردند و رقابت منطقه‌ای برای جذب درآمد، مدیر محلی را به سمت ائتلاف با توسعه‌گران سوق داد. بخش عمده‌ای از جبران خدمت در دهه‌های نخست، حاشیه‌ای بود و همین کانال، بازخورد افزایشی برای افزایش درآمد محلی و تخصیص امتیاز ساخت.

در کنار زمین، «بانکداری سایه» حلقه بعدی زنجیر است. بررسی‌ها از بانکداری‌سایه چین نشان می‌دهد که تعامل محصولات مدیریت ثروت (WMP) بانک‌ها با بازار بدهی شرکتی، پیوندهای بانک-بازار را حساس و شکننده کرده است: بخش قابل‌توجهی از انتشار اوراق بنگاهی به واسطه جریان وجوه از WMPها تامین می‌شد و در نتیجه، ریسک نقدشوندگی و سررسیدگذاری، سیستمی می‌شد. این سازوکار در دوره رونق، وفور اعتبار و سرعت پروژه‌ها را بالا برد اما در فاز معکوس، می‌توانست شوک را در کل شبکه پخش کند.

این تصویر کلان با روایت‌های خرد سازگار است. آنگ در فصل‌های موردی، چهره‌هایی مانند جی جیانیه، شهردار نانجینگ را به عنوان نمونه مقام «کارآمد و فاسد» تحلیل می‌کند: مدیری که همزمان پروژه‌ها را جلو می‌برد و از حلقه‌های نزدیک به قدرت، رشوه، سهام و قرارداد انحصاری دریافت می‌کند. این دوگانگی فقط اخلاقی نیست بلکه اقتصادی هم هست: در کوتاه‌مدت، شهر را می‌سازد و تولید ناخالص داخلی را بالا می‌برد؛ در بلندمدت، تمرکز رانت و ریسک مالی به جای رقابت بهره‌وری می‌نشیند و منابع به سمت مسکن و زیرساخت‌های کم‌بازده سوق داده می‌شود.

با این چارچوب، می‌توانیم نسبت تجربه چین را با ادبیات کلاسیک فساد روشن کنیم. مطالعات محوری دهه ١٩٩٠ و ٢٠٠٠ نشان داده‌اند که به طور میانگین، فساد با کاهش سرمایه‌گذاری و رشد همراه است؛ رشوه مانند مالیات اما بدتر، بنگاه‌ها را تخریب می‌کند و افسانه «روغن‌کاری چرخ‌های اقتصاد با رشوه» با شواهد خرد سازگار نیست چون پرداخت رشوه، هزینه‌های مدیریتی و هزینه سرمایه را بالا می‌برد.

چارچوب آنگ با این ادبیات تعارض ندارد بلکه آن را کیفی‌تر می‌کند: این چارچوب بیان می‌کند که کدام جز سبد فساد در چین غالب شد و از چه کانال‌هایی به افزایش سرمایه‌گذاری انجامید و چرا همان کانال‌ها به انباشت ریسک و کج تخصیصی انجامید. تاکید بر «نوع فساد» و «ترکیب نهادی» مانع از این سوبرداشت می‌شود که «فساد خوب است» و نتیجه دقیق این است که «فساد دسترسی‌محور» می‌تواند رشد را آن هم به قیمت مین‌گذاری در ترازنامه‌ها ببلعد.

در دوره شی جین پینگ، او کارزار ضدیت با فساد را به مرکز ثقل سیاست خود برد. این کارزار از ٢٠١٢ تا امروز، طولانی‌ترین و وسیع‌ترین فرآیند انضباطی دوران پسامائو بوده و نه فقط حزب و دولت، بلکه بنگاه‌های دولتی، نظام مالی، رسانه رسمی و دانشگاه‌ها را در بر گرفته است. یافته کلیدی آنگ این است که در احتمال سقوط مقامات، گماشته‌پروری از عملکرد مهم‌تر بوده و موج برخوردها از آغاز در ٢٠١٢ تا اوج در ٢٠١٤ بالا رفت و بعد آهسته شد اما به نقطه توقف نرسید؛ یعنی یک هنجار جدید از نظارت و احتیاط بروکراتیک شکل گرفت.

چنین محیطی می‌تواند جلوی ریخت و پاش‌های آشکار را بگیرد اما اگر به اصلاح قواعد شفافیت، تعارض منافع و رقابت نینجامد، خطر جایگزینی «رانت شخصی» با «رانت سازمانی» یا انتقال امتیاز از بخش خصوصی به بنگاه‌های دولتی را به همراه داشته باشد. شواهد موردی از بازار زمین نشان می‌دهد که در موج‌هایی از ضدیت با فساد، حضور شرکت‌های دولتی در تملک زمین پررنگ‌تر شده و بخش خصوصی محتاط‌تر شده است؛ نشانه‌ای از اینکه مهار فساد بدون اصلاح قواعد رقابتی می‌تواند تخصیص را دولتی‌تر کند.

به فاز کنونی بازار مسکن و بدهی محلی که پرداخته شود، ریسک‌های انباشته همان «مین‌های سیستمی» هستند که حالا منفجر می‌شوند. ارزیابی صندوق بین‌المللی پول در فوریه ٢٠٢٤ به صراحت سناریوهایی را طرح می‌کند که در آن، سرمایه‌گذاری املاک به طور پایدار ٣٠ تا ٦٠ درصد زیر سطح ٢٠٢٢ می‌ماند و در صورت بازگشت، به کندی بازمی‌گردد؛ مقایسه‌ای با رکودهای مسکنی بزرگ در اقتصادهای دیگر که افت شدید آغاز پروژه‌ها را تجربه کرده‌اند. این نهاد در گزارش مشورت سالانه ٢٠٢٤ هم از تداوم ضعف بخش ملک و ضرورت بسته سیاستی متوازن برای مدیریت چالش‌ها سخن می‌گوید.

همزمان، رویدادهای قضایی شاخص مثل حکم انحلال اورگراند توسط دادگاه هنگ‌کنگ در ٢٩ ژانویه ٢٠٢٤، عملا این ریسک‌ها را محقق کرده و موج‌های بازقیمت‌گذاری ریسک را در زنجیره توسعه، تامین مالی محلی و بانک‌ها رقم زده است. در سال ٢٠٢٥، کانتری گاردن پس از نکول برون‌مرزی در ٢٠٢٣، طرح‌های بازسازی بدهی برون‌مرزی را با گروه‌های بستانکار پیش برده و برای تبدیل وام به سهام و کاهش بدهی قدم برداشته است؛ که این نشانه‌ای از کش‌دار بودن فرآیند پاکسازی است.

تصویری که از مجموع این شواهد برمی‌آید این است که بدون بازسازی بودجه‌های محلی، شفاف‌سازی ترازنامه LGFVها و بازطراحی مدل درآمدی شهرداری‌ها، ریسک سیستمی در سطوح بالایی باقی می‌ماند.

توجیه رشد چین با وجود فساد گسترده

در این میان، یک مسله روش‌شناختی هم هست که باید آگاهانه آن را روشن ساخت. خطر مورد اشاره این موضوع است که اگر چین همراه با فساد تبادلی رشد کرد نمی‌توان نتیجه گرفت که فساد، رشدساز است و یا آنکه می‌توان از آن چشم‌پوشی کرد. ادبیات صنعتی و بین کشوری به صورت قاطع نشان می‌دهد که رشوه و اخاذی بی‌قاعده، هزینه مبادله را بالا می‌برد، عدم قطعیت را تشدید می‌کند و رشد را می‌کاهد. آنچه مورد چین را خاص می‌کند، «مهندسی نهادی» برای جایگزینی رشوه‌های خرد با امتیازهای بزرگ و قابل چانه‌زنی است و این مهندسی تنها تا وقتی جواب می‌دهد که قیمت دارایی‌ها بالا می‌رود و تامین مالی فراوان است.

وقتی چرخه برمی‌گردد، همان مهندسی به نقطه ضعف بدل می‌شود چون شبکه‌ای از تعهدات ضمنی، ضمانت‌های غیر رسمی و پروژه‌های کم‌بازده روی دست اقتصاد می‌ماند. یک نگاه نزدیک به ساخت جبران خدمت بوروکرات‌ها در چین، معنای این مهندسی را نشان می‌دهد: در دهه‌های نخست اصلاحات، بخش عمده جبران، «حاشیه‌ای» بود و به عملکرد درآمدی محلی گره خورده بود؛ این یعنی مدیران برای بالا بردن مزایای کارکنان و منابع دستگاه خود، باید پیوسته «خلق درآمد می‌کردند» و چه چیزی سریع‌تر از خلق درآمد در حیطه زمین و پروژه‌ها؟ همین منطق، در نقطه اوج، به تراکم ائتلاف‌های امتیازی و افزایش شکنندگی مالی انجامید.

در قیاس تطبیقی، درس ایالات متحده در عصر زراندود مهم است: فساد تبادلی، راه‌آهن و شهرها را ساخت اما نابرابری، انحصار و آسیب به مردم‌سالاری را دامن زد تا آنکه در دوره ترقی‌خواهی، اصلاحات حرفه‌ای‌سازی خدمات دولتی، شفافیت بودجه و محدودیت تعارض منافع، ساختار فساد را عوض کرد. آنگ از این قیاس استفاده می‌کند تا بگوید مساله چین حذف کامل فساد نیست، بلکه تغییر ساخت آن از فساد «دسترسی‌محور و پرریسک» به «قواعد شفاف و رقابت‌محور» است؛ امری که به جای تمرکز صرف بر افراد، مستلزم مهندسی قواعد است: خزانه‌داری واحد، منع بودجه‌های موازی، افشای مالکیت ذی‌نفعان در قراردادهای عمومی، قاعده‌گذاری برای درِ چرخان میان دولت و بنگاه و بازتعریف شاخص‌های ارزیابی مقامات از «سرعت پروژه» به «پایداری ترازنامه و بازده اجتماعی». بدون چرخش به قواعد،کارزار پر سر و صدای ضدفساد می‌تواند صرفا «بازتوزیع رانت» باشد، نه «حذف رانت».

بنابراین جمع‌بندی تحلیلی به این صورت قابلیت دفاع دارد. نخست، فساد یک سبد چند ساحتی است و آثار اقتصادی آن به ترکیب آن بستگی دارد. دزدی خرد و کلان، به طور مستقیم ثروت عمومی و خصوصی را می‌خورند و رشد را می‌زنند؛ تسریع امور با پول نه تنها محرک نیست، بلکه اغلب اصطکاک بیشتر و هزینه بالاتر ایجاد می‌کند؛ دسترسی با پول، متفاوت است: معاملات امتیاز و نفوذ می‌تواند در کوتاه‌مدت، سرمایه‌گذاری را بالا برده و موانع اداری را دور بزند اما به قیمت کج تخصیصی، تمرکز رانت و انباشت ریسک سیستمی تمام شود.

دوم، پاسخ به این سوال که رشد چین محصول «کدام حکمرانی» بود: در پاسخ باید گفت این رشد ناشی از ترکیب تمرکز سیاسی، عدم تمرکز اقتصادی، رقابت ناحیه‌ای، و ظرفیت مالی-اداری که امتیاز را قابل مبادله کرد و آن را به منبع تامین مالی توسعه بدل ساخت. این حکمرانی به معنای حکمرانی خوب نیست، اما از منظر هدف‌های تعریف‌شده خودش «کارآمد» بوده است. سوم، همین منطق امروز صورت مساله ریسک‌های سیستمی است: بحران ممتد ملک، بدهی‌های پنهان محلی و شکنندگی شبکه اعتبارات. شواهد نهادی و خبری ٢٠٢٤ و ٢٠٢٥ این را با افت پایدار سرمایه‌گذاری مسکن نسبت به ٢٠٢٢، حکم انحلال اورگراند و کش‌وقوس‌های بازسازی بدهی کانتری گاردن تایید می‌کند.

چشم‌انداز سیاست درست از دل همین جمع‌بندی بیرون می‌آید. به جای سیاست‌های «شوک اعتباری» یا «تزریق بی‌پایه نقدینگی» که در بهترین حالت زمان می‌خرند، باید به اصلاحات چهارگانه اندیشید. نخست، شفاف‌سازی ترازنامه دولت‌های محلی و ادغام حساب‌های موازی در خزانه‌داری واحد، همراه با قواعد سخت انضباط بدهی و افشا. دوم، بازطراحی مدل درآمدی شهرداری‌ها و کاستن از اتکای شدید به فروش زمین، با تقویت مالیات‌های مبتنی بر دارایی و ارزش زمین و رقابت واقعی در واگذاری‌ها. سوم، بازتنظیم ارزیابی مقامات: به جای شمار پروژه و سرعت کلنگ‌زنی، شاخص‌های پایداری مالی، بازده اجتماعی، بهره‌وری و کیفیت خدمات عمومی مبنا شود؛ این پیشنهاد به این علت است که تغییر در انگیزه، سازوکار فساد تبادلی را می‌شکند.

چهارم، قاعده‌گذاری برای درِ چرخان، مالکیت ذی‌نفعان و تعارض منافع در قراردادهای عمومی و تامین مالی بنگاه‌های وابسته. تجربه ایالات متحده نشان می‌دهد که فساد، ناپدید نمی‌شود بلکه نوع آن عوض می‌شود. هنر حکمرانی این است که آن را از شکل رشدساز پرریسک به شکل محدود و کم‌هزینه سوق دهد.

در نهایت، پاسخ روشن به معمای ابتدایی این است که مساله، هرگز «رشد با فساد» نبوده است بلکه این بوده است که «رشد با کدام ساحت از فساد و از دریچه اثرگذاری چه نهادهایی» بود. چین با فساد تبادلی «دسترسی با پول» و با تکیه بر ظرفیت‌های اداری و مالی خاص خود، سرمایه‌گذاری و شهرسازی را شتاب داد و رشد بالا را ثبت کرد اما همان سازوکار، مین‌هایی در مالیه محلی، نظام بانکی و بازار مسکن کار گذاشت که اکنون منفجر می‌شوند. کارزار ضدیت با فساد اگر از تخریب شبکه‌ها به اصلاح قواعد شفافیت و رقابت ارتقا یابد، موتور رشد می‌تواند تغییر رژیم بدهد.