وزیر اقتصاد از واگذاری برخی گمرکات به بخش خصوصی خبر داد؛
اما و اگرهای خصوصی‌سازی گمرک
زهرا رسولی: «طرحی برای ساماندهی و اصلاح گمرکات کشور تهیه شده که یکی از محورهای اصلی این ساماندهی، واگذاری برخی از گمرکات به بخش خصوصی است.» این تازه‌ترین اظهارات وزیر اقتصاد درباره رفع مشکل رسوب کالا در گمرکات کشور است؛ فعالان بخش خصوصی بر این باورند که واگذاری بخشی از فرآیند تشریفات گمرکی، اقدامی برای بهبود و تسریع کالا محسوب می‌شود، اما واگذاری کامل برخی از گمرکات کشور در عمل ناممکن است. در سوی دیگر، تاکید می‌شود که خصوصی‌سازی برخی از گمرکات در شرایط پابرجا ماندن چالش‌هایی همچون سیاست‌های ارزی، منجر به رفع مشکلات نخواهد شد.
اعلام سیاست تازه وزارت اقتصاد مبنی‌بر «واگذاری بخشی از گمرکات به بخش خصوصی» بار دیگر بحث قدیمی خصوصی‌سازی را زنده می‌کند؛ مسیری که اگر بدون بازتعریف نقش دولت و تعیین دقیق حدود اختیارات و تفاوت وظایف سیاستگذار با امور اجرایی پیش رود، نه‌تنها به بهبود کارآیی گمرک منجر نخواهد شد، بلکه می‌تواند منشأ واگرایی نهادی، مبهم‌شدن مسوولیت‌ها و تشدید ناکارآمدی شود. واگذاری گمرک‌های کشور به بخش خصوصی گرچه در ظاهر با هدف کاهش تصدی‌گری دولت و افزایش بهره‌وری بیان می‌شود، اما به‌دلیل ابهام در تعریف بخش خصوصی و تجربه‌های ناموفق گذشته، پرسش‌های جدی را پیش‌روی سیاستگذار قرار می‌دهد.
در میان سخنان مدنی‌زاده موضوع واگذاری «ایکس‌ری‌ها» نیز مطرح شد که بیانگر تلاش برای انتقال بخشی از فرآیند کنترل و بازرسی کالا به بیرون از ساختار دولتی است. با این حال، در ادامه توضیحی ارائه نشد که این خصوصی‌سازی در چه سطحی رخ می‌دهد؛ صرفا واگذاری عملیات است یا انتقال کامل مدیریت، اختیارها، ساختار و نیروی انسانی؟
گرچه خصوصی‌سازی به‌عنوان یکی از راه‌های برون‌رفت از اقتصاد دولتی و افزایش بهره‌وری بنگاه‌ها و دستیابی به توسعه اقتصادی محسوب می‌شود و فرآیند خصوصی‌سازی نیز از سال1370 آغاز شده است؛ اما اقتصاد ایران تجربه متفاوتی از این واگذاری‌ها تجربه کرده است. در واقع خاطره تلخ واگذاری‌های ظاهری نه‌تنها موجب بهبود وضعیت نشده، بلکه همچنان تصدی‌گری‌های دولت به صورت غیرمستقیم ادامه یافته است. نمونه بارز آن خصوصی‌سازی در صنعت خودرو است که گرچه در ظاهر انجام شد، اما مالکیت واقعی همچنان در دایره نهادهای عمومی و شبه‌دولتی باقی ماند و دخالت دولت در تعیین مدیران نه‌تنها کاهش نیافت، بلکه پیچیده‌تر شد.
انتقال بدون اختیار؟
اکنون نگرانی مشابه درباره گمرک نیز وجود دارد. هنگامی که وزیر اقتصاد از خصوصی‌سازی سخن می‌گوید، پرسش اساسی آن است که خصوصی‌سازی برای دولت به معنای واگذاری کدام مسوولیت‌ها است؟ اگر قرار باشد گمرک از نظر حقوقی همچنان زیرمجموعه دولت باقی بماند، قوانین و تکالیف تغییری نکند و تنها مدیریت آن به افرادی خارج از بدنه دولت سپرده شود، آنگاه معیار تشخیص مسوولیت، پاسخ‌گویی و ضمانت اجرا مبهم باقی می‌ماند. در چنین فضایی، واگذاری بیشتر به انتقال مسوولیت بدون انتقال اختیار شباهت دارد.
در سوی دیگر، ممکن است رویکرد فعلی دولت نوعی سلب مسوولیت تلقی شود، چراکه سکاندار وزارت اقتصاد در سخنان خود تاکید می‌کند که چالش‌های گمرک ناشی از سیاست‌های ارزی و تجاری است و از سویی همان سیاستگذار قصد دارد بخش مهمی از مدیریت گمرک را واگذار کند. البته این موضوع نیز پدیده‌ای تازه در اقتصاد کشور نیست. در بسیاری از حوزه‌ها، تصمیم‌گیری میان وزارتخانه‌ها، نهادهای فرابخشی و بخش خصوصی تقسیم شده است.
در این میان باید اشاره کرد که گمرک مجموعه‌ای پیچیده از قوانین بین‌المللی، تعهدهای تجاری، استانداردها و فرآیندهای تخصصی است. در نتیجه خصوصی‌سازی در گمرک به‌معنای تدوین «دستورالعمل جدید» نیست، بلکه به‌معنای اجرای بهتر دستورالعمل‌های موجود است. البته اگر همان دستورالعمل واحد در ساختاری دوگانه توسط مدیرانی با منافع متفاوت اجرا شود، پیامد آن چیزی جز تعارض رویه‌ها و منافع، چندگانگی در سیاستگذاری و اجرای قانون و افزایش بی‌اعتمادی فعالان اقتصادی نخواهد بود.
نکته قابل‌توجه در بحث واگذاری برخی از گمرک‌ها به بخش خصوصی آن است که اصل «برون‌سپاری فرآیندهای اجرا» می‌تواند قابل دفاع باشد؛ به‌ویژه در بخش‌هایی مانند انبارداری، حمل‌ونقل داخلی، بهره‌برداری از تجهیزات (مانند ایکس‌ری)، یا خدمات دیجیتال، مشروط بر آن که همین فرآیند، کوتاه‌مدت و موقت نباشد تا سرمایه‌گذاران بخش خصوصی تمایل به سرمایه‌گذاری در گمرکات داشته باشند.
ابهامات خصوصی‌سازی
فعالان بخش تجاری کشور درباره اظهارات وزیر اقتصاد مبنی بر واگذاری گمرکات به بخش خصوصی می‌گویند که این موضوع مبهم است و مشخص نشده کدام بخش قابلیت واگذاری دارد. آنها عنوان می‌کنند که واگذاری ساختار اصلی و تشریفات گمرکی در عمل ممکن نیست؛ زیرا گمرک از منابع مهم درآمدی دولت است و در هیچ‌کجای دنیا به بخش خصوصی سپرده نمی‌شود. به گفته آنها، احتمالا منظور وزارت اقتصاد صرفا بخش‌های اجرایی مانند تخلیه، بارگیری، انبارداری، جابه‌جایی کالا و بهره‌برداری از اسکله‌ها است؛ اموری که پیش‌تر نیز در مواردی به بخش خصوصی واگذار شده و می‌تواند با نظارت گمرک انجام شود. با این حال، تصمیم‌گیری و امور اصلی گمرکی قابل واگذاری نیست.
بر این اساس، احمدرضا فرشچیان، رئیس کمیسیون مدیریت واردات اتاق بازرگانی ایران، در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» گفت: اظهارات وزیر اقتصاد مبنی بر واگذاری برخی از گمرکات به بخش خصوصی ابهامات زیادی دارد و مدنی‌زاده به صورت دقیق مشخص نکرده است که کدام بخش از گمرکات کشور قابلیت واگذاری دارند. حال ممکن است برنامه وزارت اقتصاد واگذاری انبارها باشد یا بخش اظهار و تشریفات گمرکی.
او در ادامه توضیح داد: به نظر می‌رسد این واگذاری در عمل چندان قابلیت اجرا ندارد و بعید است دولت به چنین واگذاری رضایت دهد. احتمال دارد منظور وزیر امور اقتصادی و دارایی از «واگذاری گمرکات» بیشتر ناظر بر بخش‌های اجرایی و عملیاتی مانند تخلیه، بارگیری، انبارداری، جابه‌جایی کالا یا بهره‌برداری از اسکله‌ها و تخصیص محموله باشد، اما اصل ساختار گمرک، در هیچ‌کجای دنیا به بخش خصوصی واگذار نمی‌شود و چنین طرحی نیز تاکنون در کشور مطرح نشده است.
فرشچیان افزود: البته باید به این نکته اشاره کرد که واگذاری تشریفات گمرکی نیز غیرقابل‌اجرا به نظر می‌رسد، زیرا گمرک از مهم‌ترین منابع درآمدی دولت است و چگونه می‌تواند کنترل آن را به بخش خصوصی سپرد؟ در نتیجه به‌احتمال زیاد منظور مدنی‌زاده صرفا عملیات فیزیکی و اجرایی گمرکات بوده است؛ مسائلی مانند تخلیه و بارگیری، جابه‌جایی کالا، انتقال محموله به کشتی و تخلیه از آن. این موارد، از جمله اموری است که در بسیاری از کشورهای جهان به‌طور معمول به بخش خصوصی سپرده می‌شود و امری طبیعی به شمار می‌رود، اما اصل گمرک به‌هیچ‌وجه قابل واگذاری نیست.
او در پایان با اشاره به نمونه مشابه این نوع واگذاری‌ها گفت: طی سال‌های گذشته برون‌سپاری اجرای بخشی از یک فرآیند به بخش خصوصی مشاهده شده است، یا اکنون بسیاری از فعالیت‌های بندری توسط بخش خصوصی انجام می‌شود. این مساله موضوع تازه‌ای نیست و عملیات اجرایی اگر به‌درستی سپرده شود، می‌تواند مفید باشد، چراکه شرکت‌های خصوصی تجربه و توانایی لازم را دارند و می‌توانند امکاناتی ایجاد کنند یا حتی به گمرک اجاره دهند یا خود آنها امور را انجام دهند و گمرک تنها نقش نظارتی داشته باشد. در نهایت نیز باید تاکید کرد که اصل «کار گمرکی» به‌معنای تصمیم‌گیری و تشریفات، امکان واگذاری ندارد.
در نهایت باید به این نکته اشاره کرد که به‌نظر می‌رسد اصل واگذاری بخش‌هایی از گمرک به بخش خصوصی، در ذات خود نه اقدامی نادرست است و نه لزوما ناکارآمد، اما تجربه نشان می‌دهد که چالش‌های گمرک در ایران بیش از آنکه ناشی از متولی اجرا باشد، ریشه در نارسایی‌های نهادی، تعدد مراکز تصمیم‌گیری، ضعف هماهنگی سیاست‌های ارزی و تجاری و اجرای ناقص مقررات دارد. بنابراین اگر قرار باشد بدون اصلاح بسترهای حکمرانی، نوسازی زیرساخت‌های نظارتی، تعیین دقیق حدود مسوولیت و بازتعریف جایگاه سیاستگذار و مجری، صرفا تصدی بخشی از امور اجرایی جابه‌جا شود، حاصل چیزی جز بازتولید همان مشکلات پیشین در قالبی تازه نخواهد بود. واگذاری می‌تواند مکمل تغییرات باشد، اما جایگزین آن نیست، به‌ویژه در نهادی که مساله اصلی آن ترخیص است و نه متولی.
