ریشههای گرایش تجار به مسیرهای غیررسمی بررسی شد
تجارت؛ قربانی پیچیدگی قوانین
حانیه سراج: در سال‌های اخیر، تعدد و پیچیدگی قوانین و مقررات در حوزه تجارت خارجی به یکی از مهم‌ترین موانع پیش‌روی فعالان اقتصادی تبدیل شده است. سیاست‌های سخت‌گیرانه ارزی و گمرکی، همراه با رویه‌های اداری دشوار باعث شده فرآیند صادرات و واردات زمان‌بر، پرهزینه و غیرقابل‌پیش‌بینی شود. نتیجه این وضعیت، افزایش ریسک فعالیت‌های رسمی و سوق یافتن بخشی از تجار به مسیرهای غیررسمی بوده است. بسیاری از کارشناسان بر این باورند که ریشه این مشکلات در تصمیم‌هایی نهفته است که بدون در نظر گرفتن واقعیت‌های تجارت بین‌الملل و تجربه فعالان اقتصادی اتخاذ شده‌اند. از سال ۱۳۹۷ و با تشدید تحریم‌ها، سیاستگذاری تجارت خارجی به بانک مرکزی واگذار شد. این تصمیم، جهت سیاستگذاری را از توسعه و تسهیل مبادلات به سمت نظارت و کنترل تغییر داد و در پی آن، مقررات موقتی و بخشنامه‌های متعدد به یکی از چالش‌های اصلی تجار بدل شد.
در چنین فضایی، بخش خصوصی که می‌توانست موتور محرک رشد صادرات و تولید باشد، در حاشیه تصمیم‌سازی‌ها قرار گرفت. نبود ثبات در قوانین، الزام‌های پیچیده ارزی و رویه‌های گمرکی غیرشفاف، انگیزه فعالیت رسمی را کاهش داده و هزینه تجارت را بالا برده است. فعالان اقتصادی معتقدند تا زمانی که سیاستگذاری در این حوزه از رویکرد کنترلی به سمت تسهیل، شفافیت و اعتماد به بخش خصوصی تغییر نکند، مسیر تجارت خارجی کشور همچنان دشوار و پرریسک باقی خواهد ماند.
عامل ایجاد قوانین پیچیده
حسن فروزانفرد، نایب‌رئیس کمیسیون سرمایه‌گذاری و تامین مالی اتاق بازرگانی ایران، درباره علت پیچیدگی قوانین تجارت خارجی و تاثیر آن بر سوق پیدا کردن تجار رسمی به سمت مسیرهای غیررسمی در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» توضیح داد: قوانین و مقررات مربوط به صادرات، اغلب با استناد به مشکلات موجود در سایر حوزه‌ها مانند ارز، تورم و مسائل مشابه تدوین می‌شوند. در نتیجه، برای جبران این مشکلات، فشار بر عرصه تجارت بین‌الملل افزایش می‌یابد. این در حالی است که بسیاری از تدوین‌کنندگان قوانین و آیین‌نامه‌ها، تجربه‌ای در زمینه تجارت ندارند و همین موضوع باعث می‌شود مشکلات این حوزه نه‌تنها برطرف نشود، بلکه پیچیده‌تر نیز شود.
او با اشاره به سیاست‌های بانک مرکزی گفت: زمانی که بانک مرکزی که وظیفه هدایت بازار پولی و سامان‌دهی نظام ارزی را بر عهده دارد، به‌صورت مستقیم وارد عرصه سیاستگذاری تجارت خارجی می‌شود. در واقع این به‌معنای ورود افراد غیرمتخصص به حوزه تصمیم‌گیری‌های مرتبط با صادرات و واردات است. این شرایط باعث می‌شود که افرادی که به‌صورت حرفه‌ای و شناسنامه‌دار در عرصه تجارت خارجی فعالیت می‌کنند، برای ادامه فعالیت خود به مسیرهای غیررسمی روی آورند. در سال‌های اخیر، بخشی از این شرایط بر دوش بانک مرکزی و بخش دیگر آن هم بر دوش سازمان توسعه تجارت قرار داشت. هر دو سازمان در ایجاد این قوانین و مقررات و محدودیت‌ها تاثیر‌گذار بودند. در کنار این موارد، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز هم در ایجاد این شرایط نقش داشته است.
هر روز یک آیین‌نامه
این فعال بخش خصوصی با اشاره به تعداد آیین‌نامه‌های مرتبط با این حوزه تصریح کرد: بررسی‌ها نشان می‌دهد بخشنامه‌ها و آیین‌نامه‌هایی که از سوی نهادهای تصمیم‌گیر در حوزه تجارت خارجی تدوین و ابلاغ می‌شوند، به‌قدری زیاد هستند که تقریبا هر یک تا دو روز یک بخشنامه جدید صادر می‌شود. قطعا یک فعال اقتصادی نمی‌تواند روزانه برنامه‌ها و فعالیت‌های خود را مطابق با این بخشنامه‌ها تنظیم کند. بنابراین، فعال اقتصادی مجبور به خروج از چارچوب قانون می‌شود. در صورتی که چنین فعالانی صرفا در تلاش هستند تا از عرصه تجارت خارج نشوند.
فروزانفرد در پاسخ به این پرسش که برای کاهش انگیزه قاچاق و تجارت غیررسمی، قانون باید در کدام بخش‌ها بازنگری شود، گفت: باید پذیرفت که افزایش بیش از حد مقررات الزاما به بهبود شرایط منجر نمی‌شود. هر حوزه‌ای نیاز به سطحی بهینه از تنظیم‌گری دارد و عبور از این حد، خود به مانعی برای فعالیت اقتصادی و حتی زمینه‌ساز بی‌قانونی تبدیل می‌شود. تا جایی می‌توان با قانون افراد را هدایت و کنترل کرد؛ اما از نقطه‌ای به بعد، تعدد بخشنامه‌ها و سخت‌گیری‌های بی‌مورد، فعالان اقتصادی را از مسیر رسمی دور می‌کند. در چنین شرایطی، اعتماد به بخش خصوصی و استفاده از نظام‌های معتبر اعتبارسنجی بسیار موثر است. مشکل اصلی آنجاست که در کشور ما سازوکار اعتبارسنجی موثرِ شخص ثالث وجود ندارد و دستگاه‌های اجرایی برای جلوگیری از خطای معدودی از فعالان، مقرراتی سخت‌گیرانه وضع می‌کنند که همه فعالان را درگیر می‌سازد. این رویکرد، روند تجارت خارجی را کند می‌کند.
تغییر مسیر تجارت خارجی پس از تحریم‌ها
مرتضی حاجی‌آقامیری، عضو هیات نمایندگان اتاق بازرگانی ایران، در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» با اشاره به قوانینی که بیشترین مانع را برای تجارت خارجی ایجاد می‌کنند، توضیح داد: در سال‌های اخیر، سیاست‌های نادرست ارزی و تجاری باعث شده بخشی از فعالان اقتصادی به ناچار به سمت فعالیت‌های غیررسمی بروند. نمونه آن، اجرای قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و الزام رفع تعهد ارزی است. ریشه این وضعیت را باید در نگاه محدودکننده سیاستگذاران به تجارت دانست. از سال ۱۳۹۷ و با تشدید تحریم‌ها، کنترل تجارت به بانک مرکزی سپرده شد. تصمیمی موقت که مسیر سیاستگذاری را از توسعه و تسهیل مبادلات به سمت نظارت و کنترل تغییر داد. به‌تدریج مقررات موقتی حالت دائمی یافتند و در قالب قانون قاچاق کالا و ارز تثبیت شدند. تداوم این رویکرد باعث شد برخی فعالیت‌های معمول تجاری غیرقانونی تلقی شوند و فعالان اقتصادی به ناچار در فضای غیرشفاف فعالیت کنند.
افزایش هزینه تجارت خارجی
این فعال بخش خصوصی با اشاره به اینکه پیچیدگی در اخذ مجوزها، تعرفه‌ها یا مقررات باعث شده است تجارت رسمی زمان‌بر و پرهزینه شود، تصریح کرد: در حوزه واردات، صف‌های تخصیص ارز به‌شدت طولانی شده و در سال جاری نیز میزان ارز تخصیص‌یافته برای واردات نسبت به سال‌های گذشته کاهش یافته است. بخش عمده این تخصیص‌ها نیز مربوط به درخواست‌های معوق سال گذشته است و بعضی از تجار حتی تا هشت یا ۹ ماه در انتظار دریافت ارز مانده‌اند. این روند طولانی و فرسایشی به مانعی جدی در مسیر واردات تبدیل شده است. بدیهی است زمانی که فرآیند واردات با تاخیر مواجه شود، تداوم فعالیت‌های اقتصادی ازجمله تولید نیز دچار اختلال می‌شود. هر چند، بخش قابل‌توجهی از این مشکلات ناشی از کمبود منابع ارزی در کشور است.
حاجی‌آقامیری درباره تاثیر پیچیدگی قوانین بر سوق پیدا کردن تجار شناسنامه‌دار به سمت فعالیت‌های غیررسمی اظهار کرد: در برخی موارد، پیچیدگی و تعدد قوانین می‌تواند زمینه‌ساز گرایش تجار به فعالیت‌های غیررسمی شود. به‌عنوان نمونه، در واردات برخی کالاهای مصرفی که سهم چندانی در تجارت خارجی ندارند، احتمال تمایل تجار به مسیرهای غیررسمی یا حتی قاچاق افزایش می‌یابد. از سوی دیگر، ممنوعیت‌های وارداتی که معمولا با هدف حمایت از تولید داخلی اعمال می‌شوند، در عمل باعث می‌شوند کالاهایی که نیاز واقعی آنها در کشور وجود دارند، از طریق قاچاق تامین شوند. به‌طور معمول، واردات رسمی عمدتا به تامین مواد اولیه و کالاهای اساسی اختصاص دارد و در این بخش کمتر شاهد بروز پدیده قاچاق هستیم. در حوزه صادرات نیز مهم‌ترین چالش، موضوع بازگشت ارز حاصل از صادرات است که آمار و روند آن به‌صورت کامل قابل ردیابی است.
این عضو هیات نمایندگان اتاق بازرگانی ایران با اشاره به افزایش ریسک تجارت خارجی گفت: مسائل مربوط به سیاست‌های ارزی، گمرکی و فرآیند تخصیص ارز از جمله عواملی هستند که هزینه‌های تولید و تجارت را افزایش می‌دهند و زمان انجام امور را طولانی‌تر می‌کنند. افزایش زمان در واقع به معنای افزایش هزینه است که علاوه بر بالا بردن ریسک فعالیت‌های اقتصادی، باعث کاهش رقابت‌پذیری بنگاه‌های ایرانی در بازارهای جهانی و ایجاد اختلال در روند تولید می‌شود. از سوی دیگر، زمانی که به‌دلیل الزام به بازگشت ارز صادراتی میزان صادرات کاهش می‌یابد، طبیعی است که ارز کمتری برای واردات دردسترس باشد. در شرایطی که ارز کافی برای واردات مواد اولیه تخصیص داده نشود، تولید نیز با مشکل مواجه می‌شود. در ادامه این چرخه معیوب، کاهش تولید به افت صادرات منجر می‌شود و این روند ناپایدار در نهایت کل نظام تولید و تجارت کشور را تحت تاثیر قرار می‌دهد.
حاجی‌آقامیری با اشاره به بحث اصلاح قوانین تاکید کرد: نوع نگاه سیاستگذاران، به‌ویژه در حوزه حکمرانی اقتصادی، نیازمند تغییر بنیادین است. مشکلات موجود با اصلاحات جزئی در قوانین و مقررات برطرف نمی‌شوند؛ چراکه هرگونه اصلاح موردی در شرایط فعلی تنها نقش مسکن را ایفا می‌کند. در گام نخست، باید روابط بین‌الملل کشور بهبود یابد و پس از آن، مسیر کاهش تصدی‌گری دولت، فاصله گرفتن از نظام قیمت‌گذاری دستوری و اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در پیش گرفته شود. همچنین، سیاستگذاری در حوزه تجارت باید به‌طور کامل در اختیار وزارت صنعت، معدن و تجارت قرار گیرد تا تصمیم‌گیری‌ها از تمرکز و انسجام لازم برخوردار باشند.
عامل رشد قاچاق
ندیر پورجم، نایب‌رئیس کمیسیون گمرک اتاق بازرگانی ایران، با اشاره به قوانین و مقرراتی که تجار را به مسیرهای غیررسمی سوق داده است، گفت: زمانی که قوانین انقباضی و سخت‌گیرانه وضع می‌شوند، بسیاری از تجار و بازرگانان از مسیر رسمی تجارت فاصله می‌گیرند. به‌عنوان نمونه، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز یکی از عواملی است که باعث شده است برخی فعالان اقتصادی مسیرهای غیررسمی را ترجیح دهند. بر اساس بند «ز» ماده ۳ این قانون، اگر میزان تلورانس وزن کالای اظهارشده با کالای موجود در گمرک بیش از ۳ درصد باشد، آن کالا قاچاق محسوب می‌شود. این در حالی است که در اغلب کشورهای جهان، تلورانس مجاز برای کالاهای کشاورزی تا ۱۵درصد و برای سایر کالاها تا ۱۰درصد تعیین شده است. علاوه بر این، مقررات ارزی صادره از سوی اداره مقررات و سیاست‌های ارزی بانک مرکزی از سال۱۳۹۷ تاکنون، به‌دلیل محدودیت‌های ارزی، فشار مضاعفی بر فعالان تجاری وارد کرده است. در نتیجه، قوانینی از این دست باعث شده‌اند تا بخشی از تجار برای ادامه فعالیت به سمت رویه‌های غیررسمی نظیر کالای همراه ملوان (ته‌لنجی) روی آورند. درحالی‌که بسیاری از آنان پیش‌تر از مسیرهای قانونی و شفاف به تجارت می‌پرداختند.
او افزود: وضع قوانین سخت‌گیرانه که موجب رسوب طولانی‌مدت کالاهای وارداتی در گمرکات کشور می‌شوند، در کنار عواملی مانند عدم تخصیص به‌موقع ارز و محدودیت در ویرایش چهار رقم ابتدایی کد HS، تجار و بازرگانان را ناخواسته به سمت قاچاق سوق داده است. به‌طور کلی، قاچاق به چند دلیل رخ می‌دهد که از جمله این دلایل می‌توان به بالا بودن حقوق ورودی گمرکی و وجود محدودیت‌ها و ممنوعیت‌های متعدد در مسیر واردات اشاره کرد.
این فعال بخش خصوصی درباره وضعیت حقوق گمرکی ایران نسبت به سایر کشورها عنوان کرد: 6کشور شامل سنگاپور، هنگ‌کنگ، امارات، اندونزی، استرالیا و نیوزیلند بهترین خدمات گمرکی را ارائه می‌کنند و میانگین حقوق گمرکی آنها بین صفر تا ۶ درصد است. در مقابل، ایران با میانگین ۲۶ درصد، در جایگاه پنجم از نظر بالاترین میزان حقوق گمرکی قرار دارد. از طرفی، در شاخص عملکرد لجستیک، در سال ۲۰۱۸، ایران رتبه ۶۸ را در میان ۱۶۰ کشور کسب کرد. اما طبق آمار بانک جهانی در سال ۲۰۲۳، شاخص عملکرد لجستیک ایران ۵۹پله سقوط کرده و اکنون ایران در جایگاه ۱۲۳ در میان ۱۳۲ کشور قرار دارد. علت کسب این جایگاه توسط ایران، وضع مقررات ارزی و اعمال سیاست‌های انقباضی ارزی است. زمانی که شاخص عملکرد لجستیک در بنادر ایران کاهش می‌یابد، آمار قاچاق افزایش پیدا می‌کند. نایب‌رئیس کمیسیون گمرک اتاق بازرگانی ایران درباره نقش بانک مرکزی در ایجاد قوانین سخت‌گیرانه تصریح کرد: از سال۱۳۹۷ که محدودیت‌های ارزی ایجاد شد، هربار که اداره مقررات و سیاست‌های ارزی یک مقررات جدید وضع می‌کند، شرایط سخت‌تر می‌شود. بانک مرکزی نقش موثری در ایجاد این شرایط دارد.
واردات بدون انتقال ارز
پورجم با اشاره به راهکارهای بهبود قوانین و مقررات تجارت خارجی اظهار کرد: اجرای بعضی سیاست‌های ساده و موثر در حوزه تجارت خارجی بارها مطرح شده، اما هنوز به مرحله عمل نرسیده است. به‌عنوان مثال، موضوع واردات بدون انتقال ارز بارها از سوی فعالان اقتصادی پیشنهاد شده تا واردکنندگان مشمول صف‌های طولانی تخصیص ارز، تخفیف ارزی یا محدودیت‌های بهینه‌سازی مصرف ارز نباشند. با این حال، این سیاست‌ها همچنان اجرا نمی‌شود و توجیه آن معمولا کنترل تورم عنوان می‌شود؛ درحالی‌که ماندن کالاها به‌مدت ۸ تا ۹ ماه در گمرکات کشور و پرداخت هزینه‌های سنگین دموراژ و انبارداری، خود موجب افزایش چندبرابری قیمت تمام‌شده و در نتیجه، تشدید تورم می‌شود.
بررسی‌ها نشان می‌دهد که ریشه گرایش تجار به مسیرهای غیررسمی را باید در ساختار معیوب سیاستگذاری تجارت خارجی جست‌وجو کرد. واگذاری اختیارات تجاری به نهادهای پولی، تعدد بخشنامه‌ها، سخت‌گیری‌های ارزی و گمرکی و قوانین مبهمی همچون قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، فضای فعالیت رسمی را تنگ و پرریسک کرده است. نتیجه چنین رویکردی، کاهش انگیزه فعالیت شفاف، افزایش هزینه تجارت و رشد مسیرهای غیررسمی است. در چنین شرایطی، بازگشت به مسیر درست تنها با اصلاح نگرش حاکمیت اقتصادی، واگذاری تصمیم‌گیری به نهادهای تخصصی، ثبات مقررات و اعتماد به بخش خصوصی امکان‌پذیر است.
