چرا حضور شریک اقتصادی استراتژیک ایران بعداز دو دهه به نتیجه نرسیده است؟
فرجام نافرجام سرمایه‌گذاری چینی‌ها
پروژه آزادراه تهران ـ شمال که با همکاری شرکت‌های چینی اجرایی شد./ عکس: مجید خواهی - ایسنا
چین طی ۲دهه اخیر یکی از مهم‌ترین شرکای اقتصادی ایران بوده است؛ در این مدت شاهد مشارکت این کشور در پروژه‌های بزرگ در حوزه انرژی، طرح‌های زیربنایی، حمل‌ونقل و... بوده‌ایم. با وجود این، بررسی روندهای سرمایه‌گذاری چین در ایران حکایت از آن دارد که در عمل تنها تعداد محدودی از پروژه‌ها به ثمر نشستند و سهم واقعی چین در برخی از بخش‌ها چندان چشمگیر نبوده‌است. در این میان مشکلات اعتبار اسنادی، نبود پوشش بیمه صادراتی، تحریم‌های ایالات متحده علیه اقتصاد ایران، قرار گرفتن در لیست سیاه اف‌ای‌تی‌اف و ریسک بانک‌های چینی در تعامل مالی با ایران از مهم‌ترین دلایل عدم موفقیت این پروژه‌ها و جذب ناموفق سرمایه خارجی بوده است.
سرمایه‌گذاری خارجی همواره در اقتصادهای درحال توسعه به‌عنوان ابزاری برای جبران کمبود منابع مالی، ارتقای فناوری و توسعه زیرساخت‌ها مطرح بوده است. سرمایه‌گذاری چین در ایران در حوزه‌های مختلف همواره مورد توجه بوده و برداشت‌ها و روایت‌های متفاوتی از آن ارائه می‌شود.از یکسو، برخی تحلیلگران و گروه‌های منتقد بر این باورند که سرمایه‌گذاری‌های چین در ایران به‌گونه‌ای طراحی شده که منافع یک‌جانبه پکن را تامین کند. در نگاه آنان، شرایط تحریمی و انزوای مالی ایران فرصتی برای چین فراهم آورده است تا با کمترین هزینه به منابع انرژی و بازارهای استراتژیک دست یابد. این دیدگاه تاکید می‌کند که ایران در چنین همکاری‌هایی عمدتا نقش تامین‌کننده منابع خام را ایفا می‌کند، بدون آنکه از مزایای کامل توسعه‌ای یا انتقال فناوری برخوردار شود.
در مقابل، گروهی دیگر سرمایه‌گذاری‌های چین را فرصتی تاریخی می‌دانند که می‌تواند زیرساخت‌های فرسوده ایران را بازسازی کند، ظرفیت‌های صنعتی کشور را تقویت کند و حتی موقعیت ژئوپلیتیک ایران را بهبود دهد. این رویکرد با نوعی خوش‌بینی و بعضا بزرگ‌نمایی نقش چین همراه است و بر ظرفیت همکاری‌های بلندمدت تاکید دارد.مرکز پژوهش‌های اتاق ایران در گزارشی که با عنوان «الگوهای متنوع، فرجام‌های متفاوت: تحلیل روند سرمایه‌گذاری چین در ایران» منتشر شده تلاش کرده تا با تمرکز بر بازه زمانی ۲۰سال گذشته، روند این سرمایه‌گذاری‌ها را از منظر تحول قراردادها و پروژه‌های اجرایی بررسی کند.
از جمله مهم‌ترین پروژ‌هایی که طی ۲دهه اخیر با هدف مشارکت مالی چین در دستور کار قرار گرفته (فارغ از سرنوشت آنها) باید به پروژه آزادراه تهران ـ شمال؛ پروژه قطار برقی مهرشهر ـ هشتگرد؛ برقی کردن راه‌آهن تهران ـ مشهد؛ قطار سریع‌السیر تهران - قم - اصفهان؛ پروژه متروی تبریز؛ توسعه پالایشگاه امام خمینی (شازند اراک)؛ توافق ال‌ان‌جی ایران و چین؛ پروژه میدان یادآوران؛ توسعه میدان آزادگان؛ فاز ١١ پارس جنوبی؛ به‌سازی پالایشگاه آبادان؛ همکاری سایپا و چانگان و قرارداد صید ترال اشاره کرد.
مدل‌های سرمایه‌گذاری
چین برای سرمایه‌گذاری در ایران از الگوهای متنوعی استفاده کرده است که هر کدام بسته به ماهیت پروژه و شرایط سیاسی ـ اقتصادی، نتایج متفاوتی به همراه داشته‌اند. مهم‌ترین این الگوها شامل قراردادهای EPC و EPC+F، مدل DBF یا مشارکت عمومی ـ خصوصی، وام خریدار یا Buyer’s Credit و همچنین قراردادهای خدمات توسعه در بخش نفت و گاز بوده است. در مدل EPC، پیمانکار صرفا مسوول طراحی و اجراست، اما در EPC+F تامین مالی نیز از سوی طرف خارجی انجام می‌شود. در مدل DBF یا PPP، پیمانکار علاوه بر طراحی و اجرا، سرمایه‌گذاری اولیه را بر عهده می‌گیرد و هزینه‌های خود را از محل درآمد پروژه یا با تضمین دولت بازمی‌گرداند. در وام خریدار، بانک‌های چینی اعتباری در اختیار ایران قرار می‌دهند تا خدمات و کالاهای چینی خریداری شود. در بخش انرژی نیز چین بیشتر در قالب قراردادهای خدمات توسعه (مانند بیع متقابل) وارد شده است که با سرمایه‌گذاری اولیه محدود و بازپرداخت از محل تولید میدان همراه بوده است.
تجربه‌های موفق
براساس بررسی‌‌هایی که انجام شده است، یکی از موفق‌ترین همکاری‌های ایران و چین، در پروژه نوسازی پالایشگاه آبادان رقم خورد. شرکت سینوپک چین، همراه با یک شرکت ایرانی، قرارداد نوسازی این پالایشگاه را به ارزش تقریبی ۵.۲میلیارد یورو امضا کرد. طبق طراحی اولیه، حدود ۸۵درصد از این مبلغ قرار بود ازطریق فاینانس چینی تامین شود. این پروژه، با وجود مشکلات متعدد ناشی از تحریم‌ها و همه‌گیری کرونا، در سال ٢٠٢٣ وارد فاز بهره‌برداری شد. هرچند در عمل بخشی از هزینه‌ها با منابع داخلی ایران پوشش داده شد، اما این طرح نمونه‌ای نادر از پروژه‌ای است که در آن چین سهم بزرگی از سرمایه‌گذاری را برعهده گرفت و توانست آن را به سرانجام برساند.
تجربه‌های ناموفق
برخلاف تجربه موفق پالایشگاه، در حوزه ریلی دو پروژه بزرگ با شکست مواجه شدند: برقی‌سازی مسیر تهران ـ مشهد و احداث قطار سریع‌السیر تهران ـ قم ـ اصفهان. هر دو پروژه با مدل EPC+F تعریف شده بودند و قرار بود بانک‌های چینی تامین مالی آنها را برعهده گیرند؛ اما به‌دلیل بازنشدن اعتبار اسنادی و نداشتن تضمین بانکی کافی، هیچ‌کدام از این پروژه‌ها به مرحله اجرایی نرسیدند. شرکت‌های چینی به‌مرور از پروژه‌ها کنار کشیدند و درنهایت سهم واقعی آنها در سرمایه‌گذاری به صفر رسید. این تجربه نشان می‌دهد که در پروژه‌های بزرگ زیربنایی، نبود تضمین مالی و محدودیت‌های ناشی از تحریم‌ها، عملا مسیر ورود سرمایه چینی را مسدود کرده است.
تجربه‌های سرمایه‌گذاری مشترک
در بخش آزادراهی، تجربه ایران و چین در پروژه آزادراه تهران ـ شمال شکل گرفت. در ابتدا، چین ازطریق وام خریدار، حدود ١٨٠میلیون دلار برای یکی از قطعات این آزادراه پرداخت کرد. قرار بود در مراحل بعدی، همکاری با مدل DBF گسترش یابد و هزینه‌ها از محل عوارض آزادراه بازگردانده شود، اما پس‌از تشدید تحریم‌های آمریکا و صدور بیانیه‌های محدودکننده، ریسک همکاری برای شرکت‌های چینی افزایش یافت و عملا ادامه سرمایه‌گذاری متوقف شد. به‌این‌ترتیب، پروژه عمدتا با سرمایه داخلی تا حدی تکمیل شد و سهم واقعی چین محدود به همان وام اولیه ماند.در حوزه مترو و ناوگان شهری، همکاری‌ها تنوع بیشتری داشته است.
در تهران، همکاری‌های اولیه با شرکت‌های چینی برای ساخت خطوط و واگن‌ها به‌مرور جای خود را به توان داخلی داد، اما در تبریز، قراردادی برای فاینانس حدود ٢٠۴میلیون دلار با چین برای خط ٢ مترو منعقد شد. بااین‌حال، شهرداری و دولت ایران نیز بخش قابل‌توجهی از هزینه‌ها را تامین کردند. بنابراین، سهم چین در این پروژه‌ها ترکیبی و متوسط بوده است؛ یعنی نه صفر (مانند پروژه‌های ریلی) و نه بالا (مانند پالایشگاه آبادان). این بخش نشان می‌دهد که در پروژه‌های متوسط شهری، امکان طراحی مدل‌های ترکیبی وجود دارد که هم از منابع داخلی و هم از فاینانس خارجی استفاده شود.
پروژه‌های نفتی
در بخش نفت و گاز، تجربه میدان یادآوران اهمیت زیادی دارد. شرکت سینوپک چین در فاز نخست توسعه این میدان حضور یافت، اما فاز دوم هرگز اجرا نشد و توسعه بعدی میدان بدون حضور طرف چینی ادامه پیدا کرد. بنابراین، سهم واقعی چین محدود به همان سرمایه‌گذاری اولیه در فاز اول باقی ماند. قرارداد بزرگ LNG در سال ۲۰۰۴ نیز نمادی دیگر از ناکامی بود. طبق این قرارداد، قرار بود ایران طی ٢٥ تا ٣٠ سال، سالانه ١٠میلیون تن گاز طبیعی مایع (LNG) به چین صادر کند که ارزش آن بین ٧٠ تا ١٠٠میلیارد دلار برآورد می‌شد، اما نبود فناوری مایع‌سازی در ایران، اختلافات قیمتی، و تحریم‌های بین‌المللی مانع اجرای آن شد و در عمل هیچ سرمایه‌گذاری ازسوی چین در این زمینه تحقق پیدا نکرد.
تحریم؛ سرمنشأ مشکلات
برآیند این تجربه‌ها نشان می‌دهد که سرمایه‌گذاری‌های چین در ایران بسیار نامتوازن بوده است. در پالایشگاه آبادان، چین سهمی بزرگ و موفق داشت؛ در پروژه‌های ریلی سهمش عملا صفر شد؛ در آزادراه‌ها به وام‌های کوچک محدود ماند؛ در مترو و ناوگان شهری سهمی متوسط و ترکیبی ایفا کرد و در بخش نفت و گاز نیز سهمش یا محدود بود یا اساسا محقق نشد.
مهم‌ترین چالش‌های مشترک در همه این پروژه‌ها بسته‌نشدن اعتبار اسنادی، نبود پوشش بیمه صادراتی، تحریم‌های آمریکا و ریسک بانک‌های چینی در تعامل مالی با ایران بوده است. افزون‌بر این، در برخی پروژه‌ها مانند LNG، نبود فناوری لازم در ایران نیز به مانعی جدی تبدیل شد. درنتیجه، هرچند روابط ایران و چین روی کاغذ ارقام بزرگی را شامل می‌شد، اما در عمل تنها تعداد محدودی از پروژه‌ها به ثمر نشستند و سهم واقعی چین در برخی از بخش‌ها ناچیز بود یا اساسا وجود نداشت.برای جذب سرمایه‌گذاری بیشتر چین و کاهش مشکلات موجود، ایران پیش‌از هر چیز باید به موانع بانکی و مالی توجه کند. تجربه پروژه‌های ریلی مانند برقی‌سازی تهران-مشهد نشان داد که حتی وقتی قرارداد EPC+F امضا شده بود، به‌دلیل بازنشدن اعتبار اسنادی و نبود پوشش بیمه صادراتی چین (Sinosure)، پروژه به اجرا نرسید و طرف چینی درنهایت کنار کشید. علت اصلی این مشکل، محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های آمریکا و نگرانی بانک‌های چینی از جریمه‌های ثانویه بود. بنابراین، ضروری است که ایران سازوکارهای مطمئن مالی ایجاد کند؛ ازجمله حساب‌های امانی (Escrow)، طراحی «آبشار پرداخت» شفاف، و استفاده گسترده‌تر از ارزهای جایگزین.
در اینجا، یوآن چین نقش کلیدی دارد. ایران هم‌اکنون در بخشی از مبادلات خود با چین از یوآن استفاده می‌کند و این تجربه نشان می‌دهد که امکان کاهش وابستگی به دلار وجود دارد. اگر ایران بتواند پروژه‌های زیربنایی خود را به‌گونه‌ای طراحی کند که بازپرداخت وام‌ها و جریان نقدی آنها برپایه یوآن انجام شود، ریسک طرف چینی برای ورود به پروژه‌ها کمتر خواهد شد. به‌این‌ترتیب، بانک‌های چینی کوچک‌تر یا متوسط که خارج از دایره اصلی تحریم‌های آمریکا فعالیت می‌کنند، راحت‌تر می‌توانند منابع مالی در اختیار ایران قرار دهند.
همزمان باید توجه داشت که یوآن ارزی نیست که بتوان آن را به‌آسانی در همه‌جا خرج کرد؛ بنابراین ایران باید مسیر استفاده از یوآن را در واردات کالا و خدمات چینی باز نگه دارد تا سرمایه‌گذار مطمئن باشد که بازپرداخت‌ها ارزش عملیاتی دارند.برای پروژه‌هایی که قرار است با بازپرداخت از محل درآمد کار کنند، مانند آزادراه‌ها یا مترو، تجربه نشان داده است که طراحی حساب امانی و قراردادهای چندلایه حیاتی است. در آزادراه تهران ـ شمال، حتی با وجود وام اولیه خریدار از چین، ادامه مسیر DBF به‌دلیل تحریم‌های آمریکا و نبود تضمین‌های روشن متوقف شد. اگر از همان ابتدا حساب امانی با مدیریت مشترک تعریف می‌شد و بازپرداخت‌ها برپایه یوآن واریز می‌شد، احتمال تداوم همکاری بیشتر بود.در پروژه‌های متوسط مانند متروی تبریز، مدل ترکیبی موفق‌تر عمل کرد؛ بخشی از فاینانس از چین و بخشی از منابع داخلی ایران تامین شد.
همین تجربه نشان می‌دهد که برای افزایش جذب سرمایه، باید از مدل‌های ترکیبی استفاده کرد. اگر فاینانس خارجی برپایه یوآن باشد و همزمان منابع داخلی نیز فعال شوند، پروژه هم از تحریم‌ها مصون‌تر است و هم امکان ادامه دارد، حتی اگر در بخش خارجی تاخیر ایجاد شود.در حوزه انرژی نیز باید از تجربه‌های یادآوران و قرارداد LNG درس گرفت. در پروژه یادآوران، حضور چین به فاز اول محدود شد؛ زیرا تضمین‌های مالی و قیمتی کافی وجود نداشت. در قرارداد LNG نیز نبود فناوری و تحریم‌ها مانع اجرای توافق شد. برای جذب سرمایه در پروژه‌های انرژی، ایران باید فرمول‌های قیمتی منعطف‌تر و قراردادهای مرحله‌ای کوتاه‌تر تنظیم کند و درعین‌حال امکان بازپرداخت به یوآن را در نظر بگیرد. این کار باعث می‌شود سرمایه‌گذار چینی با اطمینان بیشتری وارد شود؛ زیرا هم ریسک تحریم کاهش می‌یابد و هم بازدهی اقتصادی قابل‌پیش‌بینی‌تر است.
راهکار تقویت همکاری با چین
در حوزه نهادی و موافقت‌نامه‌ای، موافقت‌نامه تشویق و حمایت متقابل از سرمایه‌گذاری (BIT) ایران و چین در سال ۲۰۰۰ تدوین شده و ساختار کلی‌اش همان قالب سنتی موافقت‌نامه‌های دوجانبه سرمایه‌گذاری است. تجربه ۲۰ سال اخیر، به‌ویژه موارد شکست یا توقف سرمایه‌گذاری‌های چینی در ایران (پروژه‌های ریلی، آزادراه، LNG، نفت و مترو) که در گزارش آمد، نشان می‌دهد متن فعلی برای شرایط امروز ایران ـ به‌ویژه زیر فشار تحریم‌های ثانویه آمریکا ـ ناکافی است.
بنابراین پیشنهادهایی برای تغییر، حذف یا اضافه کردن مواد می‌توان داد: به طور خلاصه باتوجه‌به تجربه‌های سرمایه‌گذاری چین در ایران، بهتر است در مورد افزودن سه محور اصلی به متن موافقت‌نامه تشویق و حمایت متقابل از سرمایه‌گذاری هم اندیشی شود: اول، سازوکارهای مالی مشخص مانند استفاده از یوآن، تعریف حساب امانی، تهاتر کالا و بیمه صادراتی برای مقابله با موانع بانکی و مالی. دوم، مدیریت ریسک تحریم‌ها با پیش‌بینی روش‌های جایگزین برای پرداخت و بازگشت سرمایه درصورت بروز تحریم‌های ثالث. و سوم، ایجاد یک نظام حل اختلاف دوجانبه و ویژه برای جلوگیری از طولانی‌شدن فرآیند رسیدگی به اختلافات در دادگاه‌های بین‌المللی. علاوه بر این، برخی مواد موجود در موافقت‌نامه، مانند مادۀ ٨ دربارۀ انتقال ارز و ماده ٥ درباره شرایط مساعدتر، باید اصلاح یا تکمیل شوند. بدون این تغییرات، متن فعلی صرفا یک موافقت‌نامه کلی و سنتی باقی خواهد ماند که در عمل، قادر به رفع موانع واقعی سرمایه‌گذاری چین در ایران نیست.
اصلاح سیاست؛ لازمه جذب سرمایه خارجی
حسن فروزان‌فرد، نایب رئیس کمیسیون سرمایه‌گذاری و تامین مالی اتاق بازرگانی ایران، در گفت‌وگو با «دنیای‌اقتصاد» درخصوص تعاملات میان ایران و چین و الزامات جذب موفق سرمایه از این کشور گفت: چین قدرت اقتصادی است که هر روز بر اعتبار جایگاه خود در سطح بین‌المللی می‌افزاید. با توجه به روند توسعه‌ای که چین در مسیر آن گام برداشته انتظار می‌رود این کشور به قدرتی بلامنازع در اقتصاد دنیا بدل شود. کما اینکه این کشور در حال حاضر نیز اثرگذاری جدی بر اقتصاد جهان دارد و توانمندی گسترده‌ای در حوزه تولید و تجارت را از آن خود کرده است. در همین‌حال در حوزه سرمایه‌گذاری و انتقال تکنولوژی و فناوری‌های تولید به سایر کشورها نیز نقش‌آفرین بوده است.فروزان‌فرد افزود: حال این سوال جدی مطرح است که ایران طی چند دهه اخیر چه میزان برای گفت‌وگو و تعامل مثبت با دنیا و از جمله توسعه روابط اقتصادی با چین آماده بوده است؟
نایب رئیس کمیسیون سرمایه‌گذاری و تامین مالی اتاق بازرگانی ایران گفت: چین دولت قوی و تاثیر‌گذاری دارد؛ اما اقتصاد آزاد و شرکت‌های تولیدی و تجاری فارغ از تصمیمات سیاسی دولت، در راستای کسب منفعت اقتصادی تصمیم می‌گیرند. بخش خصوصی نیز از تعیین‌کنندگی بالایی در این کشور برخوردار است. دولت چین در سال‌های اخیر روابط سیاسی با ایران داشته، در مجامع بین‌المللی هم همراهی مشخصی با ایران داشته است. اما این همراهی لزوما به منزله توسعه فعالیت‌های اقتصادی و ارتقای سرمایه‌گذاری در ایران نیست. طرف‌های چینی براساس منافعشان، روابط خود را با طرف‌های خارجی از جمله ایران تنظیم می‌کنند. تا زمانی که مشکلات ایران درخصوص تعامل سازنده با دنیا رفع نشود، تا زمانی که ایران تحریم است و همکاری با ایران برای طرف‌های خارجی به منزله از دست دادن فرصت‌های بزرگ سرمایه‌گذاری در غرب و ایالات متحده خواهد بود، تا زمانی که مشکلات FATF رفع نشود، کمتر مجموعه موفق خارجی حاضر به تعامل مستقیم با ایران و سرمایه‌گذاری در کشور ما خواهد بود؛ به ویژه آنکه ریسک سرمایه‌گذاری در ایران نیز طی سال‌های اخیر بیشتر شده است.وی افزود: ایران از جذابیت بالایی برای سرمایه‌گذاری برخوردار است، حضور و فعالیت در کشورمان توجیه اقتصادی نیز دارد، به شرط آنکه بخش خصوصی چین شرایط را برای حضور و تعامل با طرف ایرانی مثبت ببیند. بنابراین باید این‌طور ادعا کرد که تا زمانی که مشکلات سیاسی ایران در سطح بین‌المللی مرتفع نشود، عملا نمی‌توانیم شراکت اقتصادی حتی با کشورهایی همچون چین و روسیه داشته باشیم.
فروزان‌فرد گفت: چالش‌های جزئی یا بوروکراسی زائد در روند جذب سرمایه خارجی به کشور نیز از مشکلات حاکم بر اقتصاد ما هستند. با وجود این تا زمانی که مشکلات سیاسی یا چالش‌های مرتبط با اقتصاد سیاسی ایران مرتفع نشود، عملا حتی رفع قوانین و مقررات زائد نیز کمکی در جلب سرمایه خارجی نخواهد کرد. این دست اقدامات اصلاحی در فضای کسب‌وکار تنها مانع خروج سرمایه از کشور می‌شود. این عضو هیات نمایندگان اتاق ایران تاکید کرد: منابع مالی داخلی ایران طی دهه‌های گذشته تحلیل رفته است. به‌دلیل ایجاد محدودیت در سطح بین‌المللی فرصت توسعه برای کشور مهیا نشده است. کافی است نگاهی به اعداد و ارقام کسری بودجه سالانه بیندازید. در سال جاری تاکنون میزان کسری بودجه دولت حدود ۱۸۰۰ هزار‌میلیارد تومان برآورد شده است. درحالی‌که طی این مدت حتی پروژه عمرانی اثرگذاری نیز تعریف نشده است. با توجه به محدودیت جدی پیش روی ایران در تامین سرمایه، جذب سرمایه خارجی برای کشور و حرکت در مسیر توسعه، ضرورت بیشتری دارد.
