نامعادله بهره‌برداری مترو

شهرداری تهران از محل بودجه مصوب سالانه که برابر قانون باید صرفا در داخل حریم پایتخت هزینه کند، ناگزیر است که متروی کرج، هشتگرد و پرند را نیز اداره و نگهداری کند. خط پنج (کرج و گلشهر) به تنهایی، سالانه ۳۰‌میلیون سفر را پوشش می‌دهد. با این وصف اکنون مسوول مستقیم هر حادثه‌ای که در شبکه ریلی تهران بزرگ رخ می‌دهد، شهرداری تهران است. مذاکرات برای انعقاد قرارداد خرید خدمت از سوی شهرداری‌های حومه نیز، هنوز به نتیجه نرسیده است.

به گزارش «دنیای اقتصاد»، خط پنج متروی تهران، نخستین مسیر حومه‌ای شبکه ریلی پایتخت است که ۲۷ سال از آغاز بهره‌برداری آن می‌گذرد. احداث این خط در دهه ۷۰ آغاز شد که کرج، یکی از شهرهای ذیل استان تهران بود و هنوز استان البرز تشکیل نشده بود.

در آن سال‌ها شهرداری تهران در زمره معدود شهرداری‌هایی بود که از نظر درآمدی، تقریبا مستقل از بودجه دولتی اداره می‌شد و به همین خاطر، مساله تفکیک هزینه بهره‌برداری متروی تهران و کرج به طور جدی مطرح نشد. به این ترتیب بار تامین هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداشت متروی کرج، در تمام سال‌های رفته، بر عهده شهرداری تهران قرار گرفت. شاید در سال‌های اولیه که طول شبکه مترو بسیار کوتاه‌تر از امروز بود، اینکه منابع بهره‌برداری از مترو را شهرداری تهران تقبل می‌کند یا کرج، مساله مهمی تلقی نمی‌شد، اما اکنون که تهران یک شهر متراکم با سرریز جمعیتی و افزایش سرسام‌آور هزینه‌های جاری و نگهداشت است و از طرفی طول شبکه متروی پایتخت و حومه که زیر چتر شرکت بهره‌برداری متروی تهران قرار دارد، به حدود ۳۰۰ کیلومتر می‌رسد، موضوع اهمیت مضاعفی پیدا کرده است.اولین بار حدود یک دهه قبل احمد دنیامالی، رئیس وقت کمیسیون عمران و حمل‌ونقل شورای شهر تهران مطالبه تفکیک مسوولیت و هزینه بهره‌برداری مترو در داخل و خارج از حریم شهر تهران را به طور جدی مطرح کرد. با این حال بعد از گذشت ۱۰سال، این مساله هنوز بلاتکلیف مانده است.

پس از تفکیک استان البرز از تهران در اواخر دهه ۸۰، اختلاف اولیه بر سر مالکیت و هزینه‌های نگهداری این خط شکل گرفت. در سال‌های بعد، چند تفاهم‌نامه بین شهرداری‌های تهران و کرج برای تعیین نحوه پرداخت هزینه‌های نگهداری، توسعه ایستگاه‌ها و طرح‌های توسعه‌ای از جمله امتداد مترو تا هشتگرد به امضا رسید. با این وجود، عملیات بهره‌برداری روزانه همچنان به‌صورت کامل توسط شرکت بهره‌برداری متروی تهران انجام می‌شود و هیچ‌گونه انتقال رسمی مدیریت به کرج صورت نگرفته است.

این مساله به دلیل هزینه‌ای که از جیب شهروندان تهرانی برای خدمات شهروندان کرج و به طور کلی شهرهای اقماری اطراف تهران اعم از پرند و هشتگرد که به شبکه متروی پایتخت متصل هستند، پرداخت می‌شود، نیازمند راه‌حل فوری است. اما شاید حتی از بار مالی مهم‌تر، مسوولیت حقوقی بهره‌برداری است. مادامی که شرکت بهره‌برداری متروی تهران مسوولیت بهره‌برداری و نگهداشت متروهای حومه را بر عهده دارد، بار حقوقی حوادث احتمالی در این خطوط را نیز پذیرفته است؛ حال آنکه بر اساس قوانین بالادستی، این شرکت مکلف به ارائه خدمات تنها در محدوده قانونی شهر تهران است و نمی‌تواند اعتباری از بودجه شهر تهران را خارج از محدوده شهر هزینه کند.

آمار سفر با متروی حومه

متروی پرند با ۴۹ کیلومتر و سه ایستگاه بهره‌برداری شده، به طور میانگین، ماهانه ۳۷ هزار مسافر را جابه‌جا می‌کند. متروی شهر جدید هشتگرد نیز ۲۶ کیلومتر طول و دو ایستگاه فعال دارد که هر ماه بیش از ۱۵ هزار سفر را پوشش می‌دهد. در این بین پراستفاده‌ترین خط متروی حومه در شبکه ریلی پایتخت، خط کرج – گلشهر موسوم به خط پنج است که با ۴۲ کیلومتر طول و ۱۱ ایستگاه هر ماه حدود ۲.۵‌میلیون مسافر را جابه‌جا می‌کند. به این ترتیب هزینه بهره‌برداری از شبکه مترو برای سالانه بیش از ۳۰‌میلیون سفر مترویی حومه‌نشین‌ها، از سوی شهرداری پایتخت تامین می‌شود.

مدیران شهری در برخی شهرهای اقماری با این نگاه که تهران به لحاظ درآمدی مستقل است و این قبیل هزینه‌ها، بار مالی خارج از توان درآمدی پایتخت محسوب نمی‌شود، انتظار انواع حمایت مالی حتی خارج از ضوابط و مقررات را از تهران دارند و به نوعی خود را مستحق تکیه به شهرداری شهر مادر می‌دانند. شاید به همین دلیل تا چند ماه قبل فرصت جدی برای حل و فصل اختلاف‌ها بر سر بهره‌برداری از متروی شهرهای حومه پیش نیامد.

اما به دنبال وقوع برخی حوادث، بر پیچیدگی موضوع بهره‌برداری نیز افزوده شده است. مساله امروز این است که اگر به دلیل استهلاک تجهیزات ثابت و متحرک خطوط، حادثه منجر به جرح یا فوت در مترو رخ دهد، مسوولیت حقوقی رخدادی بر عهده تهران قرار می‌گیرد که از خدمات‌دهی در آن، از بنیاد نابه‌جا بوده است. از طرفی این خطوط برای نگهداشت و تعمیرات اساسی یا به اصطلاح «اورهال» نیازمند تامین منابع قابل‌توجهی است که اکنون عملا بار مالی تامین آن هم، افزون بر بار مالی ارائه خدمات جاری به مسافران، بر عهده شهرداری پایتخت است. به این ترتیب شهرداری تهران باید تکلیف مدیریت، بهره‌برداری و نگهداشت خطوط متروی شهرهای اقماری را با مشارکت ذی‌نفعان، تعیین کند.

سرویس بدون قرارداد

به گزارش «دنیای اقتصاد»، اصل موضوع سپردن مدیریت متروی شهرهای اقماری به تهران، اشتباه نیست؛ کمااینکه تهران به دلیل تجربه بیشتر متروداری، قابلیت‌های لازم برای مدیریت متروی دیگر شهرهای اقماری را نیز دارد؛ چه این شهرها مثل کرج، هشتگرد و پرند، جزئی از شبکه متروی پایتخت محسوب شوند و چه نه. اما مساله این است که هیچ قرارداد خرید خدمت یا شیوه جبران هزینه‌ای در شهرهای اقماری پیش‌بینی نشده و آنها به اصطلاح، در بهره‌برداری از مترو، مهمان پایتخت هستند.

رضا محمدنژاد بیدخت، مدیرعامل شرکت بهره‌برداری متروی تهران چندی پیش در این ارتباط به «ایسنا» گفته بود: «وضعیت مدیریت خطوط اقماری باید مشخص شود، اما در عین حال امکان قطع خدمات وجود ندارد و شهرداری هم به دنبال چنین چیزی نیست. اما در عین حال به دنبال تعیین تکلیف در این خصوص هستیم.»

بررسی «دنیای اقتصاد» نشان می‌دهد از اوایل سال جاری تاکنون، جلسات متعددی با استانداری البرز و مدیران ارشد شهرستان مهستان (هشتگرد) برگزار شده است تا این موضوع تعیین تکلیف شود؛ اما پیشرفت محسوسی در این مذاکرات رخ نداده است. قرار بود این مذاکرات ظرف مدت سه ماه یعنی حداکثر تا مرداد ماه به نتیجه برسد، اما هنوز هیچ توافقی میان طرفین ذی‌نفع، نهایی نشده است.

این در حالی است که در ماه‌های اخیر، تعداد حوادث غیرمترقبه ناشی از استهلاک تجهیزات خط پنج مترو نیز آشکارا افزایش پیدا کرده است. این خط اکنون نیازمند یک دوره تعمیرات اساسی و نوسازی تجهیزات است اما تا زمانی که مسوولیت‌ها به درستی تفکیک نشود، در بهترین حالت، منابعی محدود در بودجه شهرداری تهران برای این منظور پیش‌بینی می‌شود و تخصیص آن نیز به شکل قطره‌چکانی صورت می‌گیرد؛ چراکه تهران خود با مضایق مالی گوناگونی مواجه است؛ نیازها نامحدود و بودجه‌ها محدود است و در این شرایط، طبیعی است تخصیص اعتبار بابت وظایفی مازاد بر وظایف قانونی مدیریت شهری تهران، دشوار خواهد بود.

مادامی که این موضوع اختلافی حل و فصل نشود، حتی نمی‌توان مشخص کرد که ساعت‌ها اتلاف وقت حومه‌نشین‌ها در قطاری که به دلیل اختلال در برق بالاسری به مدت بیش از ۳۰ دقیقه، سه‌شنبه هفته گذشته را به یک روز تاریخی در خط پنج مترو تبدیل کرد، طوری که شهروندان در بی‌خبری ناشی از قطع بلندگوهای اطلاع‌رسان داخل قطار، در میانه مسیر ریلی ناگزیر به خروج از درهای اضطراری شدند و در حریم ریلی صدها متر پیاده‌روی کردند تا به نقطه دسترسی به ناوگان حمل‌ونقلی برسند.

از این بدتر، اگر در آینده حادثه‌ای ناشی از خطا، نقص فنی یا سهل‌انگاری در بهره‌برداری رخ بدهد، شرکت بهره‌برداری متروی تهران پاسخگو و طرف اصلی مسوولیت مدنی و کیفری است؛ آن هم بدون اینکه شهرداری مقصد، منابع لازم را برای ایفای این مسوولیت، در اختیارش قرار داده باشد.

در حال حاضر مالک زیرساخت‌های شبکه مترو در محدوده استان البرز، شهرداری کرج است و شرکت متروی کرج نیز فقط در بخش مالکیت زیرساخت‌ها از قبیل ریل، ایستگاه و زمین نقش دارد؛ اما تا زمانی که بهره‌برداری به آنها واگذار نشده، یا قرارداد خرید خدمت از شهرداری تهران منعقد نشده، مسوولیت حقوقی بر دوش آنها نیست؛ مگر اینکه حادثه ناشی از نقص، در بخشی باشد که وظیفه‌ی نگهداری از آن، به‌صراحت بر عهده‌ کرج بوده باشد؛ مثل تاسیسات ایستگاهی که به‌طور رسمی به کرج سپرده شده است.

البته در حوادث بزرگ احتمالی، مانند تصادف یا آتش‌سوزی در مسیر، معمولا کمیته‌ای شامل نمایندگان وزارت کشور، سازمان آتش‌نشانی و شرکت راه‌آهن شهری تهران و حومه تشکیل می‌شود تا مسوولیت‌ها را تعیین کند. اما مادامی که توافق جامعی درباره بخش خاکستری مدیریت متروی شهرهای اقماری صورت نگرفته، در اغلب موارد، باز هم مسوولیت اصلی متوجه شهرداری تهران و شرکت بهره‌برداری مترو خواهد بود.

الگوی پاریس بزرگ

شبکه متروی پاریس فقط مخصوص محدوده شهر پاریس نیست. بسیاری از خطوط مترو، از مرزهای اداری شهرداری پاریس بیرون می‌روند و به شهرهای اطراف، یعنی حومه پایتخت فرانسه می‌رسند. برای اینکه مدیریت چنین شبکه‌ی گسترده‌ای هماهنگ و منسجم باشد، نهادی منطقه‌ای (ساختاری معادل وزارت حمل‌ونقل در دولت محلی) مسوول برنامه‌ریزی و نظارت بر کل سامانه حمل‌ونقل عمومی پاریس و حومه است. این نهاد منطقه‌ای که زیر نظر شورا و دولت منطقه‌ی پاریس فعالیت می‌کند، وظیفه دارد سیاستگذاری، بودجه‌بندی و تعیین کرایه‌ها را برای همه وسایل حمل‌ونقل عمومی اعم از مترو، اتوبوس، تراموا و قطار حومه‌ای انجام دهد. هدف این است که مسافران بدون توجه به مرزهای اداری شهرها، بتوانند با یک سیستم بلیت واحد در تمام منطقه سفر کنند.

بهره‌برداری از خطوط مترو درون پاریس بیشتر در دست یک شرکت بزرگ عمومی است که مدیریت روزانه قطارها، ایستگاه‌ها و کارکنان را برعهده دارد. اما در خطوطی که به حومه می‌رود یا در مناطق دورتر قرار دارد، شرکت‌های دیگری هم با قرارداد و نظارت همین نهاد منطقه‌ای فعالیت می‌کند. پولی که مردم هنگام خرید بلیت یا شارژ کارت پرداخت می‌کنند، مستقیما به حساب نهاد منطقه‌ای واریز می‌شود. این پول در واقع یک درآمد مشترک برای کل شبکه است و به شهرداری خاصی تعلق ندارد.

این نهاد بعدا درآمد را بر اساس میزان مسافران، طول خطوط، هزینه نگهداری و نوع قرارداد هر شرکت بهره‌بردار، میان آنها تقسیم می‌کند. هزینه‌های بهره‌برداری به چند بخش تقسیم می‌شود. هزینه‌های روزمره عملیاتی مانند دستمزد کارکنان، برق و نگهداری ایستگاه‌ها، که معمولا از محل درآمد بلیت‌ها و یارانه‌ی منطقه‌ای پرداخت می‌شود. هزینه‌های سرمایه‌گذاری و توسعه‌ی شبکه (مثلا ساخت خط جدید یا نوسازی قطارها) که عمدتا از بودجه‌های دولتی و منطقه‌ای تامین می‌شود.

یارانه‌ی اجتماعی برای پایین نگه داشتن قیمت بلیت‌ها نیز وجود دارد؛ چون کرایه‌ها معمولا کمتر از هزینه‌ی واقعی هر سفر است. این بخش را دولت مرکزی و منطقه‌ی پاریس با مالیات‌های خاص جبران می‌کند. بنابراین، حتی اگر یک نفر از داخل پاریس سوار قطار شود و تا یکی از شهرهای اطراف برود یا برعکس، پول بلیت در نهایت در اختیار همان نهاد منطقه‌ای قرار می‌گیرد. این نهاد است که تصمیم می‌گیرد سهم هر شرکت و هر شهرداری از درآمدها و هزینه‌ها چقدر باشد، تا تعادل مالی و خدماتی میان شهر پاریس و حومه حفظ شود.

به گزارش «دنیای اقتصاد»، با وجود اختلافی که در مورد اختیار و مسوولیت شهرداری‌ها در ایران با دولت‌های محلی در فرانسه وجود دارد، اما به نظر می‌رسد همین شیوه با اندک تغییراتی، قابلیت پیاده‌سازی در تهران و حومه را داشته باشد و الگویی برای حل این مساله قدیمی در مورد شبکه ریلی متروپل تهران باشد. این مدل البته نیازمند تغییراتی در تاسیسات کنترل بلیت در ایستگاه‌های مرزی است اما هزینه آن به مراتب از منافع مادی که برای شهرداری تهران به دنبال دارد، بیشتر است.

همچنین لازم است ساختار یکپارچه‌ای برای کنترل درآمد – هزینه مربوط به بهره‌برداری شبکه مترو پیش‌بینی شود. این ساختار باید از ذی‌نفعان فعلی یعنی شهرداری‌های تهران، کرج، پرند و هشتگرد مجزا باشد و بتواند بر اساس واقعیت‌های مسافرپذیری و هزینه‌های صورت گرفته، منابع حاصل از بلیت‌فروشی یا یارانه‌های دولتی را تخصیص دهد. در این مدل دیگر اجحافی نسبت به هیچ‌یک از شهروندان تهران و حومه صورت نخواهد گرفت.