آیا نیازمند افزایش تعداد مناطق آزاد هستیم یا باید کارکرد مناطق فعلی را ارتقا دهیم؟
مناطق آزاد؛ توسعه کمی یا کیفی؟
علت سهم حداقلی مناطق آزاد از تولید ناخالص داخلی کشور
«دنیای اقتصاد» در گفت‌وگو با دو صاحب‌نظر اقتصاد دریا، به پرسش‌های مهمی پیرامون این موضوع پاسخ داده است؛ اینکه آیا نیازمند افزایش تعداد مناطق آزاد هستیم یا اینکه باید بر توسعه مناطق موجود متمرکز شویم؟ اقدام اولویت‌دار در جریان بازنگری در قوانین و شیوه حکمرانی در مناطق آزاد چه باید باشد؟ مناطق آزاد ایران چگونه می‌توانند در زنجیره ارزش جهانی نقش ویژه‌ای پیدا کنند؟ کارشناسان هشدار می‌دهند تکرار سیاست‌های ناموفق گذشته، می‌تواند به ادامه کرختی مناطق آزاد بیانجامد و فاصله‌ای که با کارکرد مورد انتظار در بهبود متغیرهای کلان اقتصاد ملی دارند، جبران نشود.
اصلاح قوانین مربوط به مناطق آزاد ایران پس از سه دهه، در دستور کار دولت چهاردهم قرار گرفته است. به گفته سید علی مدنی‌زاده وزیر اقتصاد، قوانینی که برای مناطق آزاد مانع ایجاد کرده، احصا شده است و اصلاحیه قانون برای تصویب نهایی در مجلس در حال پیگیری است. موانع و مقررات سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد تجاری و صنعتی و مسائل مدیریتی مناطق آزاد از جمله این تغییرات است.
وی همچنین از تدوین برنامه کاری برای هر یک از مناطق آزاد ایران در راستای طرح توسعه و تحول خبر داده است که راهنمای اقدام پنج سال آینده در مناطق آزاد کشور خواهد بود. بر این اساس هر منطقه آزاد باید در یک یا چند رشته و حوزه تخصصی متمرکز شود. در بازمهندسی مناطق آزاد کشور، بازگشت مشوق‌های قانونی و مزیت‌های فعالیت و سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد پیش‌بینی شده است که در صورت اجرا، این مناطق را به محل توسعه تجاری کشور تبدیل خواهد کرد. یکی از مهم‌ترین تفاوت‌های مناطق آزاد با سایر نقاط قلمرو یک کشور، برخورداری از معافیت‌های مالیاتی است.
به‌علاوه، این مناطق از محدودیت‌های تجارت خارجی برای صادرات و واردات کالا معاف هستند. اما در ایران این مناطق نتوانسته‌اند همسو با اهداف سیاستگذاری شده حرکت کنند و حالا سیاستگذار در تلاش برای بازنگری در قوانین است. ساختار اداره مناطق آزاد از عمده‌ترین دلایل ناکارآمدی این مناطق بیان می‌شود. در حال حاضر نهاد متولی اداره هر یک از مناطق آزاد، اقدامات و تصمیمات منحصر به خود را اتخاذ می‌کند. ناکامی مناطق آزاد ایران دلایل متعدد دیگری نیز دارد که مرکز پژوهش‌های مجلس در سال ۱۴۰۱ در گزارشی به آنها پرداخت.
از جمله مهم‌ترین این دلایل، مکان‌یابی نادرست، فضای نامساعد برای جذب سرمایه خارجی، ضعف قدرت مرکزی در اتخاذ تصمیم‌های اساسی، ضعف مدیریت منطقه آزاد (وجود بوروکراسی، فساد مالی، تورم کارمند، دخالت‌های بی‌مورد عوامل خارج از منطقه آزاد، قوانین و مقررات دست و پاگیر)، هزینه تاسیسات زیربنایی و سرمایه‌گذاری‌های بی‌مورد، ناآگاهی از ماهیت سرمایه خارجی و ضعف خدمات‌دهی و خدمات رسانی است.
ایران در‌حال‌حاضر ۱۴منطقه آزاد دارد و به‌زودی قرار است مازندران نیز به‌طور رسمی به جرگه مناطق آزاد بپیوندد. این منطقه آزاد در سه پهنه ساحلی از استان مازندران از شرق تا غرب استان را پوشش خواهد داد، اما هنوز کارکردهای اصلی آن مشخص نیست. با وجود آنکه این منطقه نام تجاری - صنعتی را به همراه خود دارد، اما همچون دیگر مناطق آزاد ایران هنوز مشخص نیست که چه اهداف و کارکردهایی در این حوزه‌ها برای منطقه آزاد جدید پیش‌بینی شده است.
نسبت مناطق آزاد با اقتصاد دریامحور
به گزارش «دنیای اقتصاد»، هفت منطقه آزاد کشور، دارای پهنه ساحلی هستند؛ منطقه آزاد کیش، قشم، چابهار، انزلی، بوشهر، هرمز و به‌زودی مازندران. با توجه به رویکرد توسعه ایران در سال‌های اخیر که مبتنی بر اقتصاد دریامحور پایه‌ریزی شده است، مناطق آزاد می‌توانند نقش بسیار موثری در تحقق این رویکرد داشته باشند. در نتیجه ضروری است که کارکردهای خدماتی و تجاری هر کدام از این مناطق براساس بهره‌برداری پایدار و توجه به ظرفیت‌های ویژه هر کدام اجرایی شود. اما آیا مناطق آزاد ایران همسو با سیاست‌های اقتصاد دریامحور توسعه پیدا کرده‌اند؟ به گزارش «دنیای اقتصاد»، بند نخست سیاست‌های کلی توسعه دریامحور بر «مدیریت چابک و کارآمد دریا به‌منظور بهره‌گیری حداکثری از ظرفیت‌های دریا» اشاره دارد.
با این حال تجربه برخی از مناطق آزاد حاکی از ناهماهنگیهای اجرایی و تداخل وظایف و اختیارات میان دستگاه‌های متعدد تصمیم‌گیر در مناطق آزاد است که تصمیم‌گیری‌ها را فرسایشی کرده است. بررسی مرکز پژوهش‌های مجلس از سیاست‌های کلی توسعه دریامحور حاکی از آن است که در برنامه جامع تحقق سیاست‌های کلی توسعه دریامحور، هیچ سازوکاری برای رفع تعارضات قانونی مثل ارائه لایحه به‌منظور تدقیق اختیارات و وظایف سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی پیش‌بینی نشده است.
مناطق آزاد ایران هم‌اکنون حدود یک درصد از تولید ناخالص داخلی کشور را به خود اختصاص داده‌اند. این مناطق ۱۰درصد از سهم جذب سرمایه‌گذاری خارجی را به خود اختصاص داده‌اند و سهم اندکی در این زمینه دارند، سهم این مناطق در تجارت خارجی نیز پایین و تنها حدود ۲درصد و در اشتغال کلی کشور ۴درصد است.
در پژوهشی با عنوان «ارزیابی توسعه پایدار مناطق آزاد تجاری - صنعتی ایران» با اشاره به ویژگی‌های مناطق آزاد که آنها را در بازارها و تجارت جهانی رقابت‌پذیر می‌کند، تاکید شده است که این مناطق در ایران با وجود رشد در تعداد و توسعه محدوده فعالیت، عملا به دروازه ورود کالا و اشتغال منطقه‌ای با محوریت بازرگانی تبدیل شده‌اند و کارکرد خود را برای سرمایه‌گذاری‌های داخلی و خارجی و همچنین اشتغال پایدار از دست داده‌اند. از سوی دیگر با وجود هزینه‌های فراوانی که برای توسعه این مناطق شده است، آنها نتوانسته‌اند حتی با صنعت داخلی کشور نیز هماهنگ شوند.
در واقع این مناطق بیشتر به سمت کسب درآمد با فروش زمین و واردات کالا رفته‌اند. یکی از مهم‌ترین دلایل ناموفق بودن مناطق آزاد در جذب سرمایه‌گذار خارجی، تنش‌های سیاسی در منطقه و نبود امکانات زیربنایی است. با وجود اذعان نقش مناطق آزاد در مواجهه با شرایط تحریمی و تبدیل شدن آنها به بازوی کمکی کشور در چنین شرایطی، اما مناطق آزاد بیش از آنکه در مقام این نقش ظاهر شوند، از تحریم‌ها تاثیر منفی گرفته‌اند.
چالش جذب سرمایه‌گذار خارجی و شرایط نامساعد اقتصادی مهم‌ترین عوامل متاثر از تحریم در این مناطق هستند. این مناطق به دلیل وابستگی زیادی که به سرزمین اصلی دارند، بسیار بیشتر از کارکردهای مناطق آزاد تحت‌تاثیر شرایط کلان اقتصادی کشور قرار گرفته‌اند. کارشناسان اقتصاد دریا معتقدند چالش اصلی ایران در زمینه مناطق آزاد مربوط به گسترش کمی این مناطق نیست، بلکه بازتعریف نقش و کارکرد این مناطق براساس موقعیت جغرافیایی، اصلاح ساختار حکمرانی این مناطق و تلاش برای پیوند آنها با اقتصاد دریامحور مساله اصلی است که سیاستگذار باید به آن ورود کند.
به منطقه آزاد جدید نیاز داریم؟
حسن بیکمحمدلو، عضو هیات علمی پژوهشکده تحقیقات راهبردی مجمع تشخیص مصلحت نظام و صاحب نظر اقتصاد دریامحور در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد»، با اشاره به اینکه مناطق آزاد پیرامون «مزیت‌محوری» و «فضای رقابتی» تشکیل می‌شوند، معتقد است بر همین اساس کشور نیاز به تصویب و ایجاد منطقه آزاد جدید ندارد. به عقیده او نبود فضای رقابتی در این مناطق منجر به پراکندگی منابع، رقابت مولد نابرابر بین مناطق و تضعیف کیفیت خدمات خواهد شد.
او اقدام اولویت‌دار برای کشور ما را تخصصی‌سازی مناطق آزاد موجود می‌داند و می‌گوید: بر اساس موقعیت جغرافیایی و مزایای هر منطقه، باید قابلیت محوری مناطق آزاد تعیین شود. در حال حاضر بسیاری از مناطق آزاد به دلیل قابلیت دسترسی به آب، پایه‌های اقتصاد دریامحور را دارند و باید رویکرد ارتقای مناطق آزاد در همین راستا باشد.
به گفته او، کشورهای همسایه ایران و آنهایی که شرایط مشابه ایران را دارند نیز، در همین مسیر حرکت کرده‌اند. بیکمحمدلو با اشاره به ابلاغ سیاست‌های کلی توسعه دریامحور می‌گوید مولفه‌های اقتصاد دریا، قابلیت اجرا در مناطق آزاد را دارند؛ مولفه‌هایی که در تعاریف جهانی، کدهای مختلفی دارند؛ مانند شیلات، گردشگری، صنایع دریایی، موضوعات لجستیک و حملونقل و هرکدام از اینها می‌توانند به صورت مشخص در هر کدام از مناطق آزاد متبلور شوند.
او پیشنهاد می‌دهد که هر کدام از مناطق آزاد با قابلیت دسترسی به دریا از جمله منطقه آزاد انزلی، امیرآباد، قشم، کیش، چابهار و اروند، یک قابلیت محوری و سرفصل اقتصاد دریا را به خود اختصاص دهد و در یک مسیر مشخص متمرکز شود: «لازمه این مسیر بازنگری طرح‌های جامع مناطق آزاد است که در دبیرخانه شورای عالی مصوب می‌شود. در واقع باید مفاهیم پایه اقتصاد دریا، تنظیم و بازنگری شوند. برای نمونه منطقه آزاد انزلی را می‌توان به اکوسیستم فناوری حوزه دانش‌بنیان دریا و مسائل فناورانه را با توجه به شرایط استان گیلان که نزدیک پایتخت و دانشگاه‌های مادر و جامع است، اختصاص داد. به این ترتیب تمامی سرفصلهای اقتصاد دریا را در مناطق آزاد مختلف که به دریا دسترسی دارند توسعه داد.»
هوشمندسازی برای مقابله با تحریم‌ها
این کارشناس اقتصادی موانع بر سر راه توسعه مناطق آزاد را پرتعداد می‌داند و معتقد است فعال شدن مکانیسم ماشه و بازگشت تحریم‌های قطعنامه‌ای نیز بر این مناطق اثرگذار است. او می‌گوید: تحریم موانعی را در مسیر حملونقل، تجارت و تبادلات مالی ایجاد کرده است، با این حال مناطق آزاد و جریان کلی تجاری کشور تلاش کرد تا تحریم‌ها را بی‌اثر یا دست‌کم کم‌اثر کند.
اما او در شرایط جدید تحریم‌ها، استفاده از روش‌های نوین‌تر را در کم اثر کردن تحریم موثر می‌داند: راه مقابله با تحریم‌های جدید به‌کارگیری ابزارهای نوین در این مناطق است؛ مانند ایجاد نواحی آزاد مشترک با کشورهای همسایه، تسهیل فرایندهای گمرکی، تسهیل موضوعات تامین مالی، لجستیک، تسهیلات بندری و دریایی. همه این موارد با اصلاح یکسری فرایندها و تسهیلات دولت در قالب مشوق و مجوز، منجر به ارتقای مناطق آزاد خواهد شد.
او یکی از این روش‌های نوین را هوشمندسازی می‌داند که البته درگیر تعارضات است: دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد از سال گذشته، پنجره واحد را شروع کرده است، اما باید بتواند از ظرفیت قانون نحوه اداره مناطق آزاد استفاده بیشتری کرده و مغایرت‌ها و تعارضات با برخی قوانین دستگاه‌های دیگر را رفع کند.
برنامه اقدام سه‌مرحله‌ای
بیکمحمدلو اقدامی سه مرحله‌ای را برای اجرایی کردن هوشمندسازی موثر می‌داند: مساله اول توجه به «پنجره واحد» است، مساله دوم، «لجستیک هوشمند» و «حکمرانی داده» و مساله سوم «خدمات ارزش افزوده دیجیتال برای سرمایه‌گذاران و گیرندگان خدمات» است. با پیمودن این سه مرحله، به سمت مناطق آزاد هوشمند پیش خواهیم رفت و منطقه آزاد هوشمند در کنار گمرک و بندر هوشمند، معنا پیدا می‌کند.
به اعتقاد این صاحب‌نظر اقتصاد دریامحور، نقشه مناطق آزاد در کشور باید مورد بازنگری قرار گیرد و نقش، وظایف و جایگاه‌ها منطبق بر مزیت‌های کشور در دسترسی به آب و اقتصاد دریا بازنگری شود. تبلور این ارتقای نقش‌ها در بازنگری طرح‌های جامع و سپردن ماموریت‌های خاص و ویژه ذیل موضوع اقتصاد دریا و مناطق آزاد است.
زنجیره ارزش در مناطق آزاد
شهراد کوکبی جهرمی، دبیر انجمن مهندسی دریایی ایران و عضو هیات‌علمی دانشگاه صنعتی شریف نیز در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد»، به این موضوع می‌پردازد که بهره‌برداری از منابع دریاها، باید براساس زنجیره‌های ارزش باشد و مناطق آزاد در این زنجیره نقش ویژه‌ای دارند: بهره‌برداری از منابع دریایی باید از طریق زنجیره‌های ارزش تامین شود.
یکی از این زنجیره‌ها، حملونقل است که تجارت دریایی را در خود جای می‌دهد. جایگاه مناطق آزاد در زنجیره ارزش «حملونقل دریایی و لجستیک از درب تا درب» است و عمده تجارت کشور نیز اکنون از طریق دریا انجام می‌شود. نقش زنجیره حملونقل دریایی در اینجا بسیار مهم است و مناطق آزاد نیز در این زنجیره، نقاط کلیدی هستند که می‌توانند روی حجم درآمد ارزی بسیار اثرگذار باشند.
به گفته او، زنجیره ارزش در مناطق آزاد است که کریدور شمال - جنوب را پیوند می‌دهد؛ اما این کارکرد مورد غفلت قرار گرفته است. او معتقد است در فصل ۱۲ برنامه هفتم با عنوان «گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریامحور» هم به این موضوع اشاره نشده و گذر تنها داخل خشکی و بدون لحاظ کردن حملونقل دریایی در نظر گرفته شده است.
به گفته کوکبی، توجه به مناطق آزاد باید با این نگاه صورت گیرد که مناطق آزاد با همین رویکرد وظیفه خود را که صادرات مجدد است انجام دهند. او معتقد است در حال حاضر در تفکر حاکم بر فرآیند توسعه مناطق آزاد، به دریا توجه نمی‌شود، درحالی‌که قرار گرفتن برخی از مهم‌ترین مناطق آزاد کشور در نواحی ساحلی بر ضرورت چنین نگاهی تاکید دارد: در کریدور شمال - جنوب اقیانوس هند به روسیه وصل خواهد شد و حجم بالایی از کالا از اقیانوس هند به بنادر می‌رسد و کار اصلی در بنادر آغاز خواهد شد.
در واقع بنادر مانند یک قیف عمل می‌کنند و چگونگی گذر کالا از این قیف مهم و البته قسمت فراموش شده ماجراست. این عضو هیات علمی دانشگاه شریف معتقد است بنادر آزاد یک حلقه کلیدی برای صادرات مجدد هستند، اما در این زنجیره اقتصاد دریامحور نادیده گرفته شده‌اند.
نگاه فرآیندی
کوکبی جهرمی نیز تاکید دارد که توسعه مناطق آزاد، نیازمند یک نقشه جامع است و در توسعه آنها باید فرایندهایی طراحی شود؛ فرایندهایی که در دو سر آن، دهلی نو و مسکو قرار دارند. همچنین جریان ارزش در این نقشه باید ترسیم و گره‌های حیاتی مشخص شود: «در این نقشه باید نوع مسیرهای تردد، حجم کالا و جریان ارزش طراحی شوند و بعد از آن تصمیم‌گیری کرد. برای نمونه یک مسیر عبور کالا دریای خزر است و در مناطق آزاد موجود در این منطقه باید ظرفیت ناوگان، میزان کالای عبوری و فرسودگی ناوگان مورد توجه قرار گیرد.»
به گفته او، اقدام براساس زنجیره پیشرفت در مناطق آزاد است که منجر به عملکرد درست، هم در مناطق آزاد و هم در کل زنجیره خواهد شد چراکه زنجیره در صورتی درست عمل می‌کند که هر منطقه به تنهایی نیز درست عمل کند.
توسعه مشروط مناطق آزاد
این صاحب‌نظر اقتصاد دریامحور نیاز به منطقه آزاد جدید را نیز منوط به طراحی نقشه فرآیند می‌داند که براساس آن، مشخص خواهد شد آیا نیازی به منطقه جدید هست یا خیر: «برای نمونه بندر امیرآباد در استان مازندران، یک بندر رو-رو است و با توجه به اینکه کشور چنین بندری در مناطق آزاد ندارد، به احتمال زیاد نیازمند ایجاد چنین منطقه آزادی هستیم؛ اما در نهایت در فرآیند نشان داده می‌شود که بازار این منطقه چگونه است و چه سهمی را به خود اختصاص می‌دهد. با احتساب این برآوردها می‌توان تصمیم گرفت آیا واقعا نیازی به ایجاد منطقه آزاد جدید در خطه ساحلی شمال کشور بوده است یا نه.»
کوکبی معتقد است، نگاه فرایندی باید در اولویت اول توسعه مناطق آزاد باشد چراکه نیاز به تامین مالی خاصی ندارد و صرفا برنامه‌ریزی‌ها را اصلاح می‌کند. او حتی هوشمندسازی مناطق آزاد را نیز متاثر از نگاه فرایندی در مناطق می‌داند و معتقد است پیش از طراحی فرایند، نباید از هوش مصنوعی در این مناطق استفاده کرد، چراکه در صورت وجود اشکال در فرایند، هوش مصنوعی با وجود اشکال، آن را به هر ترتیب انجام می‌دهد.
شرایط تحریم و تاثیر آن بر توسعه مناطق آزاد، محور دیگر صحبت‌های این استاد دانشگاه است. وی معتقد است بعید است که تحریم منجر به بازبینی و اصلاح سازوکارها در مناطق آزاد شده باشد و پارادایم موجود حاکی از تکرار آن چیزی است که در ۱۰ سال گذشته رخ داد. درحالی‌که این سیاست‌ها نباید دیگر تکرار شود. کوکبی معتقد است با توجه به تحریم‌های موجود، ایران باید این هوشمندی را به خرج می‌داد و چارچوب فرآیندها را مشخص می‌کرد.
سپس براساس رویکرد و نگاه فرآیندی، نقشه راه ترسیم و اجرا می‌شد. هرچند با توجه به تحریم‌ها فعلا باید بر روی پیمان‌های منطقه‌ای متمرکز شد، اما همین نیز باید مبتنی بر فرآیند باشد؛ چراکه تحریم اجازه پیمان‌های بین‌المللی را نمی‌دهد و در نتیجه، براساس واقعیت‌های موجود باید پیمان‌های منطقه‌ای را پررنگ کرد.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، اگرچه با اعمال و تداوم تحریم‌های بین‌المللی در ایران، بازنگری در قوانین مناطق آزاد باید زودتر در دستور کار سیاستگذار قرار می‌گرفت تا به کمک شرایط تحریمی می‌آمد؛ اما همین که سرانجام این بازنگری در سیاست‌ها مورد توجه قرار گرفته، جای امیدواری است. با این حال شکل این بازنگری نیز بسیار مهم است.
توجه به ارتقای کیفی این مناطق به جای توسعه کمی، پیوند واقعی این مناطق با اقتصاد دریا و زنجیره ارزش و نیز تخصص‌محور کردن مناطق، از مواردی است که اگرچه دیر، اما اکنون باید مورد توجه قرار گیرد. در غیر این صورت تکرار سیاست‌های ناموفق گذشته، همچنان این مناطق را در وضعیتی محدود و منجمد نگه خواهد داشت که به جای ایفای نقش موثر در بهبود اقتصاد ملی، به حاشیه‌ای کم‌تحرک با کارکردی صرفا اداری و اختصاصی فروکاسته شده است.
