چرا میانگین عمر اجرای طرح‌های عمرانی و حملونقلی در کشور طولانی است؟
چرخه معیوب طرح‌های عمرانی
امروز بیش از ۲ هزار طرح عمرانی فعال و نیمه‌تمام در پیوست قانون بودجه ثبت شده‌اند؛ طرح‌هایی که مجموعا حدود ۶ هزار پروژه را شامل می‌شوند و هر یک منابع مالی، قانونی و انسانی قابل‌توجهی را به خود اختصاص داده‌اند. این طرح‌ها پس از عبور از مسیر پیچیده نیازسنجی، مطالعات، تصویب و تامین مالی، باید نقش مهمی در توسعه کشور ایفا کنند، اما بخش قابل‌توجهی از آنها هنوز با پرسش‌های جدی درباره توجیه اقتصادی، اولویت‌بندی، هم‌سویی با اسناد توسعه‌ای و حتی ضرورت اجرایی‌شدن روبه‌رو هستند.
در دهه گذشته، هزینه‌های ساخت و اجرای طرح‌های عمرانی ۱۶ برابر افزایش یافته است؛ اما اعتبارات عمرانی چنین رشدی نداشته و همین فاصله، پروژه‌ها را در معرض طولانی‌شدن، کمبود منابع، کاهش کیفیت و توقف‌های مکرر قرار داده است. از سوی دیگر، بخش قابل‌توجهی از منابع عمرانی از طریق اوراق بدهی و تعهدات مالی آینده تامین می‌شود؛ رویکردی که اگرچه استمرار اجرای پروژه‌ها را ممکن کرده، اما تعهدات مالی سنگینی را بر دوش نسل‌های آینده می‌گذارد و ضرورت بهره‌وری و اثربخشی پروژه‌ها را دوچندان می‌سازد.
پدیده‌ای که امروز بیش از همه نگران‌کننده است، افزایش میانگین عمر پروژه‌هاست. پروژه‌هایی که در زمان تصویب قرار بوده ظرف سه تا چهار سال تکمیل شوند، اکنون به طور میانگین بیش از دو دهه تا بهره‌برداری فاصله دارند. این فاصله عظیم نه‌تنها هزینه‌ها را چندبرابر می‌کند، بلکه موجب می‌شود طرح‌ها با تغییر شرایط اقتصادی و فناوری، هنگام بهره‌برداری از کارآیی اولیه خود فاصله بگیرند.
موتور توسعه یا چالش پیش روی توسعه؟
«طرح عمرانی» که باید موتور توسعه باشد، خود به چالشی برای توسعه تبدیل شده است. طرح‌های عمرانی به‌عنوان هر پروژه یا مجموعه فعالیت‌هایی تعریف می‌شود که بخشی یا تمام منابع مالی آن از وجوه عمومی کشور تامین شود.
مسعود شکیبایی‌فر، دکترای مهندسی عمران و کارشناس رسمی دادگستری در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» گفت: دلیل این موضوع را باید در چرخه عمر طرح‌های عمرانی و نقش‌آفرینان اصلی آن جست‌وجو کرد؛ از مرحله نیازسنجی و تصمیم‌سازی گرفته تا پیدایش طرح، تصویب در کمیسیون ماده ۲۳، تامین مالی، مناقصه، اجرا، نظارت و بهره‌برداری، هر مرحله نقش تعیین‌کننده‌ای در سرنوشت پروژه‌ها دارد. اشتباه یا ضعف در هر حلقه، می‌تواند مسیر پیشرفت طرح را برای سال‌ها مختل کند.
وی افزود: چرخه عمر طرح‌های عمرانی کشور از نیازسنجی تا بهره‌برداری، زنجیره‌ای پیوسته از تصمیمات، مطالعات و اقدامات اجرایی است که هر مرحله بر کیفیت و اثربخشی مرحله بعد تاثیر می‌گذارد. این مسیر از شناسایی نیاز در سطح کلان و هم‌سویی با برنامه‌های توسعه آغاز می‌شود، با مطالعات توجیهی و تصویب در چارچوب ماده ۲۳ رسمیت می‌یابد. در مرحله پدیدآوری به اجرای عملیاتی و ساخت منتهی شده و سرانجام در بهره‌برداری و نگهداری به ثمر می‌نشیند. در هر یک از این بخش‌ها، نقش اثرگذاران متفاوت بوده و باید به‌درستی تبیین شود.
شکیبایی فر با اشاره به نهادهای اصلی دخیل در پروژه‌های عمرانی گفت: در راس این سازوکار، دو نهاد اصلی به نام سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان سیاستگذار و تنظیم‌گر کلان و دستگاه‌های اجرایی به‌عنوان مجریان میدانی قرار دارند. سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان سیاستگذار، برنامه‌ریز ارشد کشور و ناظر کلان مسوول آمایش سرزمین، تصویب و اولویت‌بندی طرح‌ها، تخصیص منابع و پایش عملکرد بوده و مسیر را از نظر تطابق با اهداف توسعه‌ای و انضباط مالی هدایت می‌کند. دستگاه‌های اجرایی به‌عنوان مجریان میدانی که مسوول مطالعات، اجرا، کنترل کیفی و بهره‌برداری از طرح‌ها هستند تحقق عینی طرح‌ها را بر عهده دارند.
وی افزود: تحلیل سهم و نقش هر یک از این دو رکن در هر مرحله از چرخه عمر طرح‌ها، نه از منظر تقابل بلکه از نگاه تکمیل و تعامل وظایف، می‌تواند درک دقیق‌تری از دلایل توفیق یا کندی طرح‌های عمرانی فراهم آورد.
نیازسنجی؛ حلقه مغفول برنامه‌ریزی عمرانی
مرحله نیازسنجی، نقطه آغاز و زیربنای نظام برنامه‌ریزی طرح‌های عمرانی کشور بوده که بر چهار ستون اصلی اقتصاد کلان، آمایش سرزمین، برنامه‌های توسعه پنج‌ساله و طرح‌های جامع بخشی، استوار است. این مرحله مبنای شناسایی نیازهای واقعی کشور و انتخاب طرح‌های اولویت‌دار برای ورود به نظام فنی و اجرایی است.
شکیبایی فر با اعلام این مطلب گفت: در بعد اقتصاد کلان، سازمان برنامه و بودجه به‌موجب اختیارات تفویض‌شده از رئیس‌جمهور به‌عنوان مسوول برنامه‌ریزی کشور، مسوول سیاستگذاری، تنظیم چارچوب‌های مالی و پیش‌بینی متغیرهای کلان اقتصاد نظیر رشد، تورم، بهره‌وری و سرمایه‌گذاری است. همچنین در حوزه آمایش سرزمینی، نقش سازمان برنامه از منظر راهبری و رصد ملی برجسته‌تر می‌شود. وی افزود: برنامه‌های توسعه پنج‌ساله، سومین رکن نیازسنجی هستند که هر چند به تصویب مجلس می‌رسند؛ اما نقش سازمان برنامه به‌عنوان تصمیم‌ساز اصلی در تدوین و هماهنگی این برنامه‌ها بسیار پر رنگ بوده و نقش دستگاه‌های اجرایی در این مرحله، ارائه پیشنهادها و اطلاعات بخشی برای غنی‌سازی برنامه است.
تجربه نشان داده است که هرگاه تصمیم‌گیری در این حوزه به‌صورت فنی، مبتنی بر تحلیل و به دور از ملاحظات سیاسی صرفا در اختیار سازمان برنامه صورت گرفته، تحقق اهداف برنامه‌های توسعه نیز واقع‌بینانه‌تر و اثربخش‌تر بوده است. شکیبایی فر درباره چهارمین لایه از نظام نیازسنجی گفت: طرح‌های جامع، نقش اتصال‌دهنده برنامه‌های کلان به طرح‌های اجرایی را ایفا می‌کنند.
تهیه طرح‌های جامع بر عهده دستگاه‌های اجرایی است، اما تصویب و نظارت بر هماهنگی آنها با برنامه‌های کلان در صلاحیت سازمان برنامه و بودجه قرار دارد. در عمل، ضعف در تدوین یا به‌روزرسانی طرح‌های جامع – مانند طرح جامع حمل‌ونقل که با وجود دریافت اعتبار بیش از ۲۰ سال برای تکمیل، سال‌هاست در فرآیند بررسی مانده – موجب شده است تا تصمیمات اجرایی بدون تکیه بر اسناد مصوب جامع اتخاذ شوند و پیوستگی لازم میان سطوح برنامه‌ریزی کلان و پروژه‌های اجرایی برقرار نشود. دلایلی نظیر تمایل به حفظ «فضای مانور» برای طرح‌های خلق‌الساعه موجب تاخیر در تصویب یا اجرای سند بالادستی طرح جامع توسط دستگاه‌ها شده است.
نقطه شکست پروژه‌های عمرانی
مرحله پیدایش، نخستین گام ورود به نظام فنی و اجرایی کشور بوده که در آن ایده‌ها از سطح مطالعات مفهومی به سطح تصمیم رسمی ارتقا می‌یابند. در بسیاری از موارد، ریشه ناکامی طرح‌های عمرانی را باید از همان نقطه آغاز یا پیدایش طرح جست‌وجو کرد؛ از جایی که ایده‌ها جامه پیدایش بر تن می‌کنند و در پیوست قانون بودجه ماوا می‌گیرند.
شکیبایی‌فر در این رابطه توضیح داد: پیدایش طرح، شامل سه بخش اصلی توجیه اولیه، توجیه نهایی و تصویب در کمیسیون ماده ۲۳ قانون الحاق (۲) است. این مرحله دو ایستگاه کلیدی شامل توجیه اولیه و توجیه نهایی دارد. ضعف جدی موجود در هر یک از این مولفه‌ها، موجب ایجاد خطایی بنیادی شده که در مراحل بعدی به تاخیر، افزایش هزینه و حتی تغییر ماهیت پروژه منجر می‌شود.
وی افزود: در نقطه تصمیم‌گیری نهایی، همه مسیر به کمیسیون ماده ۲۳ قانون الحاق (۲) ختم می‌شود؛ سازوکاری که قانون‌گذار آن را مرز میان تصمیم‌گیری مبتنی بر مطالعه و اجرای شتاب‌زده تعریف کرده است. هیچ طرحی نباید بدون عبور از مجرای این ماده وارد مرحله اجرا شود. ماده ۲۳ در واقع «آخرین سنگر عقلانیت مالی» دولت است؛ جایی که اطمینان حاصل می‌شود طرح‌ها از نظر فنی، اقتصادی و مالی واجد حداقل‌های لازم هستند و منابع عمومی کشور صرف پروژه‌های غیرضروری نمی‌شود
. با این حال، تجربه طرح‌های گنجانده شده در پیوست قانون بودجه نشان می‌دهد که این مرز حیاتی تضعیف شده و به مسیری برای تایید شتاب‌زده طرح‌ها و جلب آرا بدل گشته است.
وی ادامه داد: در برخی موارد، گزارش‌های توجیهی با کیفیت پایین و خارج از چارچوب شرح خدمات رسمی، توسط شرکت‌های فاقد صلاحیت تنظیم می‌شود و با تعجب به صحن کمیسیون راه می‌یابند و مبنای تصمیم می‌شوند. در مواردی نیز کمیسیون در مقابل کار انجام شده قرار گرفته و طرح‌هایی که بدون مجوز، شروع به اجرا نموده‌اند را برای رفع چالش‌های بعدی، تطهیر و مجوزدار می‌کند.
همچنین مصوبات کمیسیون در بسیاری موارد صرفا به کلی‌گویی‌هایی چون «رعایت پدافند غیرعامل» یا «ملاحظات محیط زیستی» محدود شده است و الزامات دقیق، شاخص‌های سنجش‌پذیر و ضمانت‌های اجرایی در آن درج نمی‌شود. نتیجه این ابهام، افزایش آزادی عمل دستگاه‌ها برای تغییر حجم، زمان و هزینه پروژه است که در نهایت منجر به تورم هزینه‌ها، تاخیرهای طولانی و تغییر ماهیت طرح می‌شود.
شکیبایی‌فر درباره نقش سازمان برنامه و بودجه که مانع تحمیل تعهدات غیرضروری به دولت می‌شود، گفت: سازمان برنامه و بودجه کشور مرجع اصلی تصمیم‌گیری در کمیسیون ماده ۲۳ است. از همین رو، حق «اقناع نهایی» و در مواردی «حق وتو» در اختیار سازمان قرار دارد تا از تحمیل تعهدات غیرمنطقی به دولت جلوگیری کند. تعامل سازنده میان دستگاه‌ها و سازمان برنامه و بودجه و ممانعت از اعمال فشار سیاسی برای تاثیر بر نظر کمیسیون، شرط لازم برای تصمیم‌گیری دقیق، فنی و شفاف در این مرحله است. در مجموع، مرحله پیدایش نباید یک فرآیند شکلی بلکه باید یک صافی محتوایی باشد که مانع ورود طرح‌های فاقد توجیه شود.
پدیدآوری؛ از بودجه تا اجرا و تحویل
پس از تصویب طرح، فرآیند پدیدآوری و تحقق اجرایی آن آغاز می‌شود. این مرحله شامل تعیین و تامین اعتبار طرح در قانون بودجه سنواتی، تامین و تعیین اعتبار، تنظیم موافقت‌نامه، ارجاع کار به ذی‌نفعان پروژه، برگزاری مناقصه، انعقاد قرارداد، طراحی فاز دو، اجرا، نظارت و نهایتا تحویل نهایی پروژه است.
شکیبایی‌فر در این رابطه گفت: در این فرآیند، دستگاه اجرایی نقش مجری مستقیم را برعهده دارد و سازمان برنامه و بودجه کشور با ایفای نقش تنظیم‌گر و ناظر کلان، از طریق کنترل تخصیص‌ها، نظارت بر انضباط مالی، صدور بخشنامه‌های فنی و تعدیل‌ها، هدایت و راهبری جریان اجرای طرح را تضمین می‌کند. هماهنگی میان این دو رکن، عامل اصلی در تحقق توسعه متوازن و پیشرفت پایدار طرح‌های عمرانی به شمار می‌رود.
این صاحب‌نظر برنامه‌ریزی حمل‌ونقل افزود: در حوزه مناقصه، ارجاع کار و انعقاد قرارداد، اگرچه انتخاب پیمانکار و فرآیند برگزاری مناقصه بر عهده دستگاه اجرایی است، اما نظام فنی و اجرایی سازمان برنامه و بودجه است که چارچوب‌ها و ضوابط صلاحیت حرفه‌ای مشاوران و پیمانکاران حاضر در مناقصه را تعیین می‌کند.
مرجع رسمی پاسخ به استعلامات مرتبط با قانون برگزاری مناقصات و شرایط عمومی پیمان نیز سازمان برنامه و بودجه است. برآورد اولیه پیمان‌ها بر مبنای فهرست‌بهای پایه سازمان تنظیم می‌شود و هیچ طرح کلان ملی بدون مصوبه شورای اقتصاد قابلیت تامین مالی یا آغاز عملیات اجرایی ندارد.
شکیبایی‌فر، درباره بخش اجرا و احداث پروژه‌ها گفت: در این بخش، دستگاه اجرایی ضمن مسوولیت اصلی در نظارت و کنترل پروژه و مدیریت زمان، باید اطمینان حاصل کند که تمامی فعالیت‌ها در چارچوب اسناد قراردادی مصوب سازمان برنامه و بودجه انجام می‌شود. در زمینه تامین و تخصیص منابع مالی، هر چند پیشنهاد اولیه میزان اعتبار بر اساس پیشرفت پروژه توسط دستگاه اجرایی ارائه می‌شود، اما درج اعتبار در پیوست قانون بودجه، تخصیص اعتبار و اولویت‌بندی آن توسط سازمان برنامه و بودجه انجام می‌گیرد. بازنگری در نرخ پیمان و جبران آثار نوسانات ارزی تنها با تصویب شورای عالی فنی (مستقر در سازمان برنامه) امکان‌پذیر است.
همچنین، اجرای حمایت‌های قانونی همچون مواد (۵۶) قانون الحاق و (۶۲) قانون محاسبات، تعیین تعرفه‌هایی مانند خدمات مشاوره و ژئوتکنیک، و محاسبه شاخص‌های فصلی تعدیل آحادبها، همگی در صلاحیت تخصصی سازمان برنامه و بودجه است. حتی روش‌های تامین مالی غیرمستقیم مانند انتشار اوراق خزانه، مرابحه و سایر ابزارهای مالی اسلامی نیز با تشخیص و سیاستگذاری این سازمان صورت می‌پذیرد که نشانگر نقش بی‌بدیل آن در هدایت مالی طرح‌های عمرانی کشور است.
وی درباره بخش نظارت، پایش و کنترل طرح‌ها، گفت: در این حوزه، با وجود اینکه دستگاه اجرایی مسوولیت مستقیم اجرای پروژه‌ها را برعهده دارد، سازمان برنامه و بودجه از طریق ابزارهای قانونی و بودجه‌ای و نظارتی همچون ماده (۳۴) قانون برنامه و بودجه، تنظیم موافقت‌نامه‌های اجرایی، کنترل تخصیص‌ها و اعمال شاخص‌های نظارتی، نقش موثری در ارزیابی و هدایت پیشرفت طرح‌ها ایفا می‌کند. این نقش نظارتی می‌تواند موجب شود انحرافات مالی، فنی و زمانی پروژه‌ها در مراحل اولیه شناسایی و اصلاح شوند.
تحقق رشد به‌جای توسعه
با نگاهی کلان‌تر و از سه منظر «رشد»، «پیشرفت» و «توسعه‌یافتگی»، وضعیت کنونی طرح‌های عمرانی کشور نشان می‌دهد که ثمرات و دستاوردهای طرح‌های عمرانی به‌درستی برداشت نمی‌شود.
به اعتقاد شکیبایی‌فر، «رشد» قابل‌قبول است، زیرا هر سال به‌تناسب اعتبارات، شمار بیشتری از طرح‌های عمرانی ساخته می‌شود؛ اما «پیشرفت» قابل‌قبول نیست، چرا که بهبود کیفیت در اجرای طرح‌ها مشهود نیست و آثار ملموسی از ارتقای فناوری ساخت، افزایش بهره‌وری یا بهبود کیفیت خدمات مشاهده نمی‌شود.
وی افزود: «توسعه‌یافتگی» نیز رضایت‌بخش نیست، زیرا طرح‌ها یا با تاخیر به ثمر می‌رسند، یا با هزینه‌ای بیش از برآورد اولیه اجرا می‌شوند و پس از اتمام نیز به‌درستی بهره‌برداری و نگهداری نمی‌شدند. افزون بر این، حجم گسترده خاتمه و فسخ پیمان‌ها، افزایش چشم‌گیر دعاوی و ادعاهای مالی پیمانکاران، چندبرابر شدن تعدیل‌ها نسبت به مبلغ اولیه قرارداد و طولانی‌شدن زمان اجرا نسبت به برنامه مصوب، همگی نشانه‌هایی از کاستی‌های ساختاری و نبود توسعه‌یافتگی در مراحل مختلف از پیدایش تا پدیدآوری طرح‌ها است.
متاسفانه، ورود یک طرح به پیوست قانون بودجه در عمل به منزله الزامی برای تکمیل آن تلقی می‌شود، حتی اگر معلوم شود فاقد توجیه فنی یا اقتصادی کافی است. در نتیجه، طرح‌های کم‌بازده یا ناکارآمد نه حذف می‌شوند و نه بازنگری؛ بلکه صرفا با تزریق تدریجی منابع تا پایان ادامه می‌یابند.
شکیبایی فر، در ادامه گفت: پیش از هرگونه اصلاح در سیاست‌ها و فرایندها، باید سهم واقعی هر یک از دو نهاد اصلی (سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان سیاستگذار و دستگاه‌های اجرایی به‌عنوان مجریان میدانی) در موفقیت یا ناکامی طرح‌ها به‌درستی مشخص شود. تنها در پرتو این شناخت می‌توان مسیر اصلاح ساختار تصمیم‌گیری، ارتقای کارآیی نظام فنی و اجرایی، و بهبود بهره‌وری منابع ملی را ترسیم کرد.
