«مسکن و اسکان» در شهرهای ایران با چه سیاستهایی می‌تواند محقق شود؟ نگاه متفاوت به دستورکار جهانی
وقت ساخت‌وساز «انطباق‌پذیر»
تنزل سیاست تامین «مسکن موقت» در سیاست‌های بخش مسکن
بررسی‌هایی که یک کارشناس معماری و شهرسازی به بهانه برگزاری روز جهانی اسکان بشر برای شهرهای ایران انجام داده است، نشان میدهد: در حال حاضر موضوع «مهاجرت‌های اقلیمی» بین شهرها و روستاها از یک‌سو و همچنین «سطح بالای فقر مسکن و سکونت‌های غیررسمی در درون و اطراف شهرهای بزرگ» از سوی دیگر، در کنار ضعف بودجه‌های دولت و شهرداری برای اجرای سیاست‌های مسکن حمایتی، امکان اجرای نسخه جهانی «تاب‌آوری شهری» را در ایران سلب کرده است. این مطالعه، که توسط هوشنگ فروغمند انجام شده، نسخه «انعطاف‌پذیری» را به سیاستگذار پیشنهاد می‌کند.
تاب‌آوری؛ بازگشت به شرایط «غیرعادی»
روز جهانی اسکان بشر، امسال با شعار «پاسخ به بحران شهری» از سوی سازمان ملل متحد نام‌گذاری و برگزار شد. دستور کار امسال می‌گوید بحران در مناطق سکونت صرفا «وقفه» نیست بلکه محرکی برای بازنگری در سیاست، قانون، برنامه و طراحی است. این دستورکار شهرها در نگاه اول، فراخوانی جهانی برای آمادگی در برابر چالش‌های ناگهانی نظیر سیل، زلزله، یا هجوم آوارگان است. اما برای ما در شهرهای ایران جایی که بحران یک رویداد گذرا نیست، بلکه یک روند ممتد و دائمی است، این فراخوان چه معنایی دارد؟ آیا می‌توان با انگاره «بازگشت به وضعیت عادی» به شرایطی پاسخ داد که «عادی» بودنش خود مساله است؟
در ایران نیز، این گفتمان جهانی به سرعت در دستور کار رسمی قرار گرفته است. چنان‌که اخیرا در تهران، با اجرای مراسم «روز جهانی اسکان بشر» که با حضور مسوولان و نمایندگان سازمان ملل برگزار شد، سخنرانان بر همسویی کامل با دستور کار امسال شهرهای جهان تاکید کردند. اعلام برنامه‌هایی چون «اکتبر شهری» و رونمایی از ترجمة «دستور کار جدید شهری» نشان میدهد که بحث «پاسخ به بحران شهری» به لایه سیاستگذاری رسمی نفوذ کرده است.
ادبیات رسمی UN-Habitat، نهاد مسوول اسکان بشر در سازمان ملل، بحران را همچون یک «وقفه» در نظم شهری تصویر می‌کند. گزارش‌های این سازمان به درستی اشاره دارند که شهرها به کانون تلاقی بحران‌ها بدل شده‌اند: از تغییرات اقلیمی گرفته تا جابه‌جایی‌های اجباری جمعیت. راه‌حل‌های پیشنهادی نیز متناسب با همین تصویر ارائه می‌شوند: «حکمرانی فراگیر» و «برنامه‌ریزی پایدار» برای ترمیم این گسست و بازگرداندن سیستم به کارکرد پیشین خود. در این نگاه، شهر شبیه به یک ماشین کارآمد است که موقتا دچار نقص فنی شده و نیازمند تعمیر است. اما اگر این ماشین اساسا بر خشتی کج طراحی شده یا شکل‌گرفته شده باشد، «تعمیر» آن چه سودی دارد؟
مفهوم به ظاهر پرطمطراق تاب‌آوری (Resilience) در ادبیات جهانی این‌گونه پدید آمده است که بعداز وقوع بحران، شرایط لازم است به حالت قبل برگردد. واژه‌ای که در یک دهه گذشته به طور افراطی به نقل محافل سیاستگذاران شهری بدل شده است. تاب‌آوری در ساده‌ترین تعریف ظرفیت یک سیستم برای جذب ضربه و بازگشت سریع به حالت اولیه است. اما این بازگشت، دقیقا بازگشت به کجا و کدام وضعیت است؟ جف دورتوی و اولگ گولوبچیکوف - دو جغرافی‌دان انتقادی - در مقاله‌ای کلیدی استدلال می‌کنند که مفهوم تاب‌آوری اغلب به‌طرزی «واپس‌گرایانه در خدمت وضع موجود» عمل می‌کند و مانع تحول‌آفرینی است. به بیان دیگر -،گفتمان تاب‌آوری از ما می‌خواهد پس از بحران به همان ساختارهایی بازگردیم که در وهله اول ما را چنین آسیب‌پذیر ساخته بودند. نکته قابل تامل به‌خصوص برای وضعیت شهرها در ایران این است که این زبان، زبان حفظ وضع موجود است، نه تغییر آن.
از تاب‌آوری تا انعطاف‌پذیری
تجربه زیسته ایران در تاریخ با تصویر «بحران به‌مثابة رویداد» بیگانه است. در ایران بحران یک وضعیت دائمی است. این وضعیت نه با یک گسست ناگهانی، که با یک فرسایش تدریجی و بهره‌گیری از آموخته پیشینیان برای بقا تعریف می‌شود. اینجا «تاب‌آوری» معنایی ندارد. مفهوم «تاب‌آوری» بهره‌گرفته و قرین با استعارة فنر است: فشرده می‌شود، رها می‌شود و به شکل اول بازمی‌گردد. اما آنچه ما در تجربه شهرهای ایران دیده‌ایم، بیشتر شبیه به یک مفصل است تا فنر. مفصل نمی‌شکند، بلکه می‌چرخد تا فشار را مدیریت کند؛ شکل خود را برای انطباق با وضعیت تغییر میدهد. این همان انعطاف‌پذیری است: پذیرش بی‌قراری به‌عنوان یک اصل و سازگاری مداوم با آن. درحالی‌که تاب‌آوری نگاه به گذشته دارد، یعنی بازگشت به قبل. اما انعطاف‌پذیری نگاه به حال و آینده نزدیک دارد؛ یعنی سازگاری با اکنون. پس این‌گونه است که شعار تاب‌آوری برای اسکان بشر، نه باید و نه می‌تواند برای ایران به‌عنوان یک نسخة درمانی مورد پذیرش واقع شود.
اگر بپذیریم که پاسخ ما به بحران شهری در ایران از جنس انعطاف‌پذیری باشد، می‌توان شعار روز جهانی اسکان بشر ۲۰۲۵ را، اگرچه به خودی خود قابل پذیرش نیست، اما برای شرایط شهرهای ایران به مثابه یک فرصت برای بازنگری در ساختارهای رسمی و غیررسمی مسکن و اسکان به گونه‌ای تفسیر کرد که در آن گونه‌های مختلف اسکان (از اسکان اضطراری تا اسکان دائم) و نهادهای وابسته بتوانند منعطف‌تر عمل کنند.
به این ترتیب برای بخش «مسکن و اسکان» لازم است سیاست پیشنهادی «مدل‌های ساخت‌وساز انطباق‌پذیر» مدنظر سیاستگذار قرار بگیرد. در قالب این سیاست، به‌جای ارائه یک راهکار ثابت یعنی ساخت مسکن دائم، گونه‌های مختلف اسکان برای شرایط بحرانی (حاصل از بحران طبیعی و یا بحران اقتصادی برای کاربران) به رسمیت شناخته می‌شود. استانداردها و مشوق‌های قانونی برای مسکن موقت و قابلیت تغییر کاربری واحدهای مسکن موقت پس از بحران ایجاد شود. این مدل، مسکن را به گونه‌ای طراحی می‌کند که قابلیت ارتقا از یک سرپناه پایه به یک واحد مسکونی کامل و دائمی در طول زمان و بر اساس منابع مالی و شرایط محیطی به شرط وجود نهاد واسط جهت ارائه به بهره‌بردار نهایی را داشته باشد. این در حالی است که در سال‌های اخیر، سیاست تامین «مسکن موقت»، در ایران از معنای واقعی خود فاصله گرفته است. مسکن موقت از نظر سازه‌ای در جهان دسته‌بندی می‌شود به‌طوری‌که این بناها ۱۰ تا ۱۵ سال می‌توانند عمر داشته باشند و در عین حال، سازه مربوطه از نظر محیط‌زیستی قابلیت بازیافت دارد. اما در ایران این موضوع به «کانکس» تنزل داده شده است.
در مناطق سکونتی ایران، هنگام بروز حوادثی که منجر به تخریب خانه‌ها، شهرها یا روستاها می‌شود، موضوع مسکن موقت و اسکان اضطراری به شکل چادر بعداز بحران، اجرا می‌شود.
برای این منظور لازم است تاسیس «نهادهای واسط توسعه شهری و مسکن» در دستورکار باشد. نهاد واسط خروج از دوگانه دولت و مردم در حوزه مسکن و ایجاد واسط اجتماعی–اقتصادی بین دولت و مردم با مسوولیت‌هایی نظیر تخصیص زمین، تسهیل مشارکت بخش خصوصی و جامعه محلی و مدیریت زنجیره تامین مسکن را بر عهده می‌گیرد. این امر اگر چه در شرایط کلی نیز لازم است اما به منظور پاسخ‌گویی در شرایط بحرانی، این نهادها باید ساختاری چابک داشته باشند تا بتوانند سریعا رویه‌ها و تخصیص بودجه را بر اساس نیازهای متغیر میدانی تغییر دهند و از تمرکز قدرت در یک مرکز صلب جلوگیری کنند.
لازم است یک فرآیند رسمی و مستمر برای شناسایی دقیق و پُر کردن خلأهای مسوولیتی و موازی کاری میان نهادهای مختلف (دولتی، غیردولتی، محلی) در مراحل مختلف مدیریت بحران (به‌ویژه در انتقال از فاز امداد به بازسازی) ایجاد شود. این شناسایی نهایتا باید نقشه تقسیم کار و مرزهای عملیاتی انعطاف‌پذیر ارائه دهد تا در صورت شکست یا عدم دسترسی به یک نهاد، نهادهای جایگزین و مکمل، سریعا فعال شوند و وقفه خدماتی رخ ندهد.
در نهایت پیشنهاد می‌شود، «برنامه‌ریزی مبتنی بر سناریوهای باز» برای دستیابی به شهرهای انعطاف‌پذیر در دستورکار شهرهای ایران باشد. به‌جای اتکا به یک «طرح جامع» واحد و ثابت، سیستم تصمیم‌گیری و بودجه‌بندی شهری باید بر اساس مجموعه‌ای از سناریوهای آینده‌پژوهی و الگوهای محتمل آینده عمل کند. این مدل امکان بازنگری سالانه و تخصیص سرمایه انعطاف‌پذیر به پروژه‌هایی که بیشترین انطباق‌پذیری را در سناریوهای مختلف (نظیر بناها با کاربری چندمنظوره) فراهم می‌کنند، میدهد و مانع از قفل شدن منابع در طرح‌های منسوخ می‌شود.
