آیا سازمان جدید برای مهاجران میتواند چالشها را حل کند؟
ساماندهی سیاستگذاری درباره مهاجران
در طی سالها مهاجران به بخش مهمی از نیروی کار در ایران تبدیل شدهاند و تصمیمهایی که در ارتباط با رد مرز مهاجران و بازگشت آنها به کشورشان گرفته میشود، بر بازار کار ایران نیز اثرگذار است. از سال۱۳۹۷ شکلگیری سازمان ملی مهاجرت برای رفع چالشهای نبود یک دستگاه سیاستگذار مشخص در حوزه مهاجران، در دستور کار قرار گرفت. هرچند که تشکیل این سازمان فراز و فرود بسیاری را تجربه کرده است، به نظر میرسد طی ماههای آینده لایحه تشکیل سازمان ملی مهاجرت نهایی خواهد شد. منتقدان بر لزوم تعامل این سازمان با بخشهای دیگر برای سیاستگذاری موثر در حوزه مهاجران و همچنین فاصله گرفتن از دید امنیتی به مساله مهاجران تاکید میکنند.
شکلگیری «سازمان ملی مهاجرت» به بیش از یک دهه پیش و در پی نیازهای روبهافزایش نظام حکمرانی در مدیریت مهاجران برمیگردد. سیاستگذاری مهاجرتی کشور عمدتا در قالب ساختارهای پراکنده و وظایف تقسیمشده میان وزارت کشور، استانداریها، نیروی انتظامی، وزارت رفاه، آموزشوپرورش انجام میشد. محور اصلی این مدیریت، اداره کل امور اتباع و مهاجران خارجی وزارت کشور بود که از دهه۱۳۶۰ عملا نقش نهاد متولی را بر عهده داشت. با افزایش جمعیت مهاجران، بهویژه اتباع افغانستانی و پیچیدهتر شدن نیازهای اقامتی، آموزشی، شغلی و خدماتی آنان، این ساختار قدیمی دیگر پاسخگوی حجم مسائل نبود و نیاز برای ایجاد یک نهاد متمرکز افزایش یافت.
نخستین طرحها برای تشکیل یک سازمان مستقل به سالهای اوایل دهه۱۳۹۰ بازمیگردد؛ زمانی که کارشناسان و دستگاهها شروع به هشدار درباره پراکندگی وظایف، نبود بانک اطلاعاتی یکپارچه و نبود سیاست مهاجرتی منسجم کردند. در سال۱۳۹۷، شورای عالی اداری رسما موضوع بازآرایی مدیریت مهاجرت را در دستور کار قرار داد و از همان زمان ایده ایجاد یک سازمان تخصصی پررنگتر شد. دولتهای مختلف تلاش کردند لایحهای جامع برای تشکیل نهاد ملی مهاجرت تدوین کنند؛ اما بهدلیل اختلافنظرهای نهادی، گستردگی دامنه وظایف و حساسیتهای امنیتی و اجتماعی، این طرحها بارها بازنویسی شد.
دلایل اصلی ضرورت ایجاد این سازمان را میتوان در پنج محور خلاصه کرد. نخست، تراکم بالای جمعیت مهاجر در ایران و تبدیلشدن مهاجرت به یک واقعیت بلندمدت اقتصادی و اجتماعی، نیاز به سازوکاری واحد برای برنامهریزی، صدور مجوزهای اقامت و کار، نظارت و هماهنگی بین دستگاهی را به ضرورتی اجتنابناپذیر تبدیل کرد. دوم، مشکلات ناشی از نبود یک سامانه اطلاعاتی جامع که باعث میشد نهادهای مختلف آمارهای ناهمخوان ارائه دهند و تصمیمگیریها بر اساس دادههای دقیق انجام نشود. سومین دلیل به افزایش اقبال صنایع کشور به نیروی کار مهاجر و ضرورت تنظیم رابطه کارگر-کارفرما در چارچوب قانونی و قابل نظارت برمیگردد. چهارم، افزایش فشارهای اجتماعی و امنیتی که دولت را ناگزیر کرد برای مدیریت ورود، اقامت، اشتغال و توزیع جمعیتی مهاجران، یک نظام یکپارچه ایجاد کند. نهایتا، پیچیدگی فزاینده تعاملات ایران با نهادهای بینالمللی مرتبط با مهاجرت که وجود یک مرجع واحد را ضروری میساخت. در مجموع، سازمان ملی مهاجرت پاسخی به نیاز کشور برای عبور از مدیریت پراکنده و رسیدن به یک چارچوب منسجم، پایدار و دادهمحور در حوزه مهاجرت است.
چرخدنده حیاتی نیروی مهاجر در بازار کار
در حال حاضر نقش نیروی کار مهاجر در حفظ تولید و پایداری اقتصاد از اهمیت بالایی برخوردار است. بازار کار ایران سالهاست با مجموعهای از چالشهای ساختاری روبهرو است. چالشهایی که از کاهش ورودی نیروی کار جوان تا افت بهرهوری و توقف انباشت سرمایه را دربرمیگیرد. هرچند کشور هنوز از نظر جمعیتی در وضعیتی قرار دارد که سهم جمعیت در سن کار بالا است، اما روندهای اقتصادی نشان میدهد این مزیت رو به کاهش است و ظرفیت ورود نیروی کار جدید آنچنانکه باید، پاسخگوی نیاز چرخه تولید نیست. در چنین فضایی، نیروی کار مهاجر که عمدتا افغانستانی هستند، بیش از همیشه به یکی از پایههای حفظ فعالیت اقتصادی در ایران تبدیل شده است که بدون آن، بسیاری از صنایع با خطر توقف یا کاهش تولید مواجه میشوند.
از سوی دیگر نقش مهاجران تنها محدود به مشاغل ساده نیست. برخلاف تصور عمومی، بسیاری از آنان در طول اقامت چندساله در ایران مسیر مهارتآموزی را پیموده و بهتدریج وارد مشاغل فنیتر در صنایع، ساختمان و خدمات شدهاند. همین ارتقا سبب شده است حضور آنان برای تکمیل زنجیره تولید به یک جزء جداییناپذیر تبدیل شود. بر اساس گزارش «نقش کارگران مهاجر در بازار کار ایران: یک پژوهش شواهدمحور» که از سوی مرکز پژوهشهای اتاق بازرگانی ایران منتشر شده، دادهها نشان میدهد در سال۱۴۰۲ سهم کارگران مهاجر در بخش پوشاک و چرم به حدود ۳۰درصد و در ساختمان به ۲۳ درصد رسیده است؛ سهمی که با احتساب نیروی کار غیرمجاز احتمالا بسیار بیشتر میشود. در کشاورزی نیز حدود ۸درصد از شاغلان را کارگران مهاجر تشکیل میدهند. چنین تمرکزی باعث شده حذف ناگهانی این نیروها نهتنها یک بخش، بلکه کل زنجیره تولید را با اخلال روبهرو کند.
براساس این گزارش، سناریوی اخراج گسترده این نیروی کار، در واقع یک شوک منفی به اقتصاد خواهد بود. خروج ناگهانی آنان ظرفیت تولید را کاهش و هزینههای دستمزد نیروی کار را افزایش میدهد؛ چراکه بخشی از مزیت هزینهای کارفرمایان، به انعطافپذیری قراردادهای کاری مهاجران و نرخ پایینتر دستمزد آنان وابسته است. در کوتاهمدت امکان جایگزینی این نیروها با کارگران بومی وجود ندارد و حتی در میانمدت نیز این فرآیند بسیار پرهزینه خواهد بود. بهدنبال این وضعیت، رکود در بخشهای کلیدی محتمل است و اثرات دومینویی آن میتواند بازار کار بومیها، حتی نیروی کار ماهر، را نیز با خطر کاهش تقاضا مواجه کند.
با توجه به هرم سنی جمعیت در ایران و بسته شدن تدریجی پنجره جمعیتی، نیاز کشور به نیروی کار ساده و ماهر افزایش مییابد و از سوی دیگر عرضه نیروی داخلی در این دستهها با کاهش روبهرو خواهد شد. بنابراین به نیروی کار مهاجر برای پر کردن این مازاد تقاضا نیاز خواهد بود و بهتر است سیاست مهاجرتی کشور از رویکرد صرفا امنیتی فاصله بگیرد و به سمت مدیریت تولیدمحور حرکت کند. در نهایت، حضور کارگران مهاجر نه یک انتخاب سیاسی، بلکه یک واقعیت اقتصادی تثبیتشده برای فعالیت بسیاری از صنایع در ایران است. هرگونه تصمیمگیری درباره این نیروها باید بر پایه شواهد و نیازهای واقعی تولید باشد، نه بر اساس رویکردهای کوتاهمدت یا صرفا امنیتی.
لزوم فاصله گرفتن از نگاه امنیتی به مهاجران
با نگاهی کلی به پژوهشهای انجامشده پیرامون نقش حیاتی کارگران مهاجر در اقتصاد ایران و پیشینه شکلگیری سازمان ملی مهاجرت، میتوان دریافت که نقدهای وارد بر این سازمان تنها محدود به ساختار اداری آن نیست، بلکه به نحوه نگرش به مهاجرت، پیامدهای اقتصادی تصمیمگیریها و چالشهای حکمرانی نیز گره خورده است. یکی از مهمترین ایراداتی که متخصصان بازار کار و سیاستگذاری مطرح میکنند، فاصله قابلتوجه میان ضرورتهای اقتصادی کشور و رویکرد غالب در مدیریت مهاجرت است. درحالیکه بخش بزرگی از صنایع در ایران برای ادامه تولید به نیروی کار مهاجر وابستهاند و خروج ناگهانی این نیروها شوک منفی جدی به تولید وارد میکند، ساختار سازمان ملی مهاجرت بیش از حد بر جنبههای کنترلی و امنیتی متمرکز شده است که ممکن است سیاستگذاری را از نیازهای واقعی بازار کار دور کند.
نقد دیگر به تمرکز گسترده وظایف و اختیارات در یک نهاد واحد بازمیگردد. سازمان ملی مهاجرت قرار است از صدور مجوز اقامت و اشتغال گرفته تا تنظیم رابطه کارفرما و کارگر مهاجر، نظارت بر توزیع جغرافیایی، و حتی هماهنگی با نهادهای بینالمللی را بر عهده بگیرد. این حجم از وظایف گسترده، نگرانیهایی درباره کارآمدی و پاسخگویی ایجاد کرده است. تجربه پیشین اداره امور مهاجران در وزارت کشور نیز نشان داده که هر چه دامنه وظایف گستردهتر باشد، نظارت بر عملکرد دشوارتر میشود و احتمال بروز تصمیمهای غیرشفاف افزایش مییابد. همچنین تمرکز قدرت میتواند نگاه امنیتمحور را نسبت به نگاه اقتصادی یا اجتماعی تقویت کند و این تغییر اولویتها ممکن است مدیریت مهاجرت را از مسیر توسعهمحور دور سازد.
مشکل سوم به نبود ضمانتهای کافی برای تعامل موثر سازمان با سایر وزارتخانههای تخصصی مربوط است. مدیریت مسائل مهاجرتی تنها یک امر اداری نیست. این موضوع با آموزشوپرورش، بهداشت، رفاه، اشتغال و امنیت اجتماعی گره خورده است. اگر این سازمان نتواند هماهنگی لازم با دستگاههای تخصصی را ایجاد کند، احتمال بروز تداخل وظایف و اختلاف نهادی افزایش مییابد و در نهایت کیفیت ارائه خدمات به مهاجران و کارفرمایان کاهش پیدا میکند. این نگرانی بهویژه زمانی مهم میشود که بدانیم بخش بزرگی از مشکلات جاری، مانند نبود بانک اطلاعاتی جامع یا ناهماهنگی در صدور مجوزهای کار، دقیقا ناشی از همین پراکندگی نقشها بوده است.
