در نشست تخصصی «دنیای اقتصاد» بررسی شد
وضعیت بانک‌های تخصصی و توسعه‌ای در برنامه هفتم توسعه
صفری با اشاره به نقش میرعمادی در تدوین نخستین منشور صیانت از مشتری در بانک مرکزی و همچنین تغییر رویکرد رسیدگی به شکایات از حالت پاسخ‌محور به رویکرد پیشگیرانه، نخستین پرسش خود را درباره آینده بانک‌های توسعه‌ای پس از اجرای برنامه هفتم توسعه و طبقه‌بندی جدید بانک مرکزی مطرح کرد. میرعمادی با اشاره به سابقه طبقه‌بندی بانک‌ها در ایران توضیح داد که اگرچه سال‌ها است که بانک‌های تجاری، توسعه‌ای، تخصصی و قرض‌الحسنه در ساختار بانکی کشور تعریف شده‌اند، اما در عمل این تفکیک چندان موفق نبوده و بانک‌ها فعالیتی مشابه در حوزه تجهیز و تخصیص منابع و ارائه خدمات داشته‌اند.
با این حال قانون برنامه هفتم توسعه، بانک مرکزی را ملزم به ارائه طبقه‌بندی جدید کرده و بانک مرکزی نیز طبقه‌بندی شش‌گانه‌ای را طراحی و برای هر گروه دستورالعمل اختصاصی صادر کرده است. به گفته او، شیوه‌نامه نحوه انطباق بانک‌ها با این طبقات نیز به‌زودی در هیات عالی بانک مرکزی تصویب و ابلاغ خواهد شد.
میرعمادی در تشریح مقررات جدید مربوط به بانک‌های توسعه‌ای گفت که این بانک‌ها از نظر ترکیب سهامداری عمدتا متعلق به دولت، موسسات و شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی هستند و رسالت آنها تامین مالی طرح‌های زیربنایی با هدف توسعه اقتصادی است. او توضیح داد که در حوزه تجهیز منابع، اتکای اصلی این بانک‌ها بر منابع دولتی و سرمایه‌ای خواهد بود و در کنار آن امکان استفاده از گواهی سپرده سرمایه‌گذاری خاص و سپرده قرض‌الحسنه جاری وجود دارد، اما دریافت سپرده‌های سرمایه‌گذاری عام و سپرده‌های پس‌انداز برای آنها ممنوع است. در زمینه تخصیص منابع نیز این بانک‌ها موظف‌اند منابع تجهیزشده را تنها در فعالیت‌های تخصصی و توسعه‌ای و مطابق ماموریت خود به کار گیرند.
او همچنین به تفاوت‌های جدید در مقررات نظارتی اشاره کرده و گفت که از این پس مقررات نظارتی متناسب با نوع بانک تدوین شده و برخلاف گذشته یکسان نخواهد بود. به عنوان نمونه، بانک‌های توسعه‌ای از برخی محدودیت‌ها در زمینه حد سرمایه‌گذاری‌های فردی و جمعی در حوزه‌های تخصصی معاف هستند و در مقررات مربوط به وضعیت باز ارزی، سقف مجاز برای آنها یک و نیم برابر بانک‌های تجاری در نظر گرفته شده است.
سیاست بودجه‌ریزی عملکردی
صفری در ادامه به بند الف ماده ۱۸ قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت اشاره کرد که بر استقرار تدریجی بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در دستگاه‌های ارائه‌دهنده خدمت و محصول تا پایان سال دوم برنامه تاکید دارد و یادآور شد که با ورود به سال دوم، موضوع محاسبه قیمت تمام‌شده خدمات بانک صنعت و معدن به عنوان اولین بانکی که موفق به اجرای این مدل شده، قابل‌توجه است و امکان الگوبرداری آن برای کل شبکه بانکی وجود دارد.
احمدیان در پاسخ اشاره کرد که از مجموع ۹۷ قانون پایه‌ای، حدود ۵۶ قانون اصلاح، تدوین یا ابلاغ شده و بسیاری اقدامات مورد نیاز هنوز در دستور کار قرار دارند. وی همچنین با اشاره به چالش‌های عملیاتی در حوزه تخصصی‌شدن بانک‌ها افزود که شاخص‌ها و ضوابط نوشته‌شده روی کاغذ جذاب هستند، اما در عمل پیاده‌سازی آنها با دشواری همراه است.
همچنین بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد پیش از این در دستگاه‌های اجرایی دیگر نیز اجرا شده، با این حال اجرای آن در حوزه بانکی به دلیل پیچیدگی‌های خاص نیازمند احتیاط است. احمدیان تاکید کرد؛ بانک صنعت و معدن نمونه موفقی در این زمینه است و اقدامات آن می‌تواند به عنوان پایلوت در سایر بانک‌ها مورد استفاده قرار گیرد. وی افزود که اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سازمان‌ها تنها به مدیریت بودجه محدود نمی‌شود، بلکه شامل اصلاح ساختار، نیروی انسانی، مدیریت آموزش و جابه‌جایی مشاغل نیز هست.
اولویت‌دهی به مزیت رقابتی
صفری عنوان کرد که با توجه به نقش کلیدی بانک‌ها در تامین مالی کشور، رشد اقتصادی مدنظر قانونگذار در برنامه هفتم از طریق تامین مالی چه بخش‌هایی محقق خواهد شد و آیا تمرکز بانک‌ها باید بر مزیت‌های رقابتی کشور مانند معادن و صنایع ارزآور باشد یا تامین مالی بنگاه‌های کوچک و متوسط در اولویت قرار گیرد.
اسلامیان در پاسخ با اشاره به تجربه توسعه کشورهای موفق گفت که توسعه پایدار نیازمند اراده و سیاستگذاری صحیح است و بانک‌ها نقش محوری در تامین مالی این فرآیند دارند. وی افزود که اقتصاد ایران، به دلیل ساختار نهادی و بانک‌محور، همچنان به بانک‌ها برای تامین مالی توسعه متکی است و مقایسه با کشورهای آلمان، کره‌جنوبی، چین و ژاپن نشان می‌دهد که بانک‌های توسعه‌ای در این کشورها نقش اصلی را در رشد اقتصادی ایفا کرده‌اند. به گفته او، موفق‌ترین بانک توسعه‌ای تاریخ، بانک توسعه آلمان بوده که تامین مالی پیشرفت صنعتی را به شکل موثر انجام داده است.
اسلامیان با اشاره به تجربه تاریخی ایران توضیح داد که در خیز صنعتی کشور، بانک صنعت و معدن مسوول تامین مالی بخش عمده‌ای از پروژه‌های توسعه‌ای بوده است، اما تخصیص منابع اغلب تحت تاثیر ملاحظات سیاست‌های منطقه‌ای و اجتماعی قرار گرفته و به ازای هر واحد پولی، رشد اقتصادی مورد انتظار حاصل نشده است. باتوجه به این که منابع آزاد در اختیار بانک‌ها محدود است، برای ایجاد اثرگذاری واقعی، بانک‌ها باید در تخصیص منابع با دقت و تمرکز بر بخش‌های پیشران عمل کنند.
وی به تجربه موفق بانک توسعه برزیل اشاره کرده و گفت که این بانک با شناسایی بخش‌های پیشران و هدایت اعتباری مستقیم، توانست صنایع استراتژیک مانند تولید هواپیماهای شخصی را توسعه دهد؛ اما وقتی منابع به بخش‌هایی منتقل شد که مزیت رقابتی نداشتند، بانک با مشکلات جدی مواجه شد و نرخ ریسک اعتباری آن به شدت افزایش یافت.
تجربه مشابه در ایران نشان می‌دهد که بانک‌ها باید منابع اندک خود را به بخش‌هایی اختصاص دهند که بیشترین پتانسیل رشد اقتصادی و مزیت رقابتی را دارند، حتی اگر این به معنای عدم تامین مالی برخی طرح‌های کوچک یا خیرخواهانه باشد. او در پایان تاکید کرد که قدرت بانک‌ها در توانایی «نه گفتن» نهفته است و سیاست هدایت اعتباری باید به گونه‌ای باشد که منابع محدود موجود صرف بخش‌های پیشران و دارای مزیت رقابتی شوند تا بیشترین اثرگذاری در رشد اقتصادی کشور حاصل شود.
پازل ناترازی‌ها
صفری تاکید کرد؛ با توجه به بند الف ماده ۸ قانون برنامه هفتم، ناترازی بانک‌های توسعه‌ای موضوعی جدی در شبکه بانکی کشور محسوب می‌شود. در این راستا، میرعمادی تشریح کرد که ناترازی در اقتصاد کشور یک واقعیت اجتناب‌ناپذیر است و تنها مختص بانک‌ها نیست. کسری بودجه، ناترازی در صندوق‌های بازنشستگی و بخش‌های دیگر اقتصاد در نهایت به ترازنامه بانک‌ها منتقل می‌شود. وی توضیح داد که اقتصاد ایران بانک‌محور است و توازن میان بازار پول و بازار سرمایه هنوز برقرار نیست؛ بنابراین بخش عمده‌ای از بار تامین مالی کشور بر دوش بانک‌ها قرار دارد و ناترازی‌های موجود در سایر بخش‌ها به طور مستقیم بر بانک‌ها اثر می‌گذارد.
با این حال بخشی از ناترازی‌ها ناشی از عملکرد داخلی بانک‌هاست و به سازوکارهای حاکمیت شرکتی، مدیریت ریسک و حکمرانی بانک‌ها بازمی‌گردد. به گفته او، بانک‌های توسعه‌ای به دلیل نقش ویژه خود در تامین مالی پروژه‌های بلندمدت و زیرساختی، ناترازی بیشتری تجربه می‌کنند، چرا که منابع آنها معمولا از طریق دولت یا ابزارهای تامین مالی خاص، مانند گواهی سپرده‌های ویژه و منابع صندوق توسعه ملی، تامین می‌شود.
میرعمادی تاکید کرد که برای کاهش ناترازی‌ها، دولت و حاکمیت باید در تقویت ساختار سرمایه بانک‌ها همراهی کنند. وی به مصوبه هیات وزیران اشاره کرد که حداقل سرمایه بانک‌های توسعه‌ای را مشخص کرده و یادآور شد که بانک صنعت و معدن هم‌اکنون کمتر از حد نصاب سرمایه‌دارد و نیازمند حمایت برای افزایش سرمایه است. همچنین در سمت تخصیص منابع، بانک‌های توسعه‌ای باید پروژه‌های بلندمدت زیرساختی را هدف قرار دهند، اما این پروژه‌ها در کوتاه‌مدت سودآوری زیادی ایجاد نمی‌کنند؛ بنابراین، تامین منابع ارزان و مدیریت دقیق ریسک اعتباری و نقدینگی ضروری است.
او افزود که استقرار نظام مدیریت ریسک اعتباری، نقدینگی، عملیاتی و بازار در بانک‌های توسعه‌ای حیاتی است و این نظام باید همراه با حاکمیت شرکتی دو لایه‌ای شامل تفکیک هیات‌مدیره از هیات عامل و انتصاب اعضای حرفه‌ای اجرا شود. چنین چارچوبی به بانک‌ها امکان می‌دهد منابع محدود خود را به پروژه‌های با بازده مناسب اختصاص دهند و از ایجاد ناترازی در ترازنامه و سود و زیان جلوگیری کنند.
درانتها وی به ضرورت واگذاری پروژه‌ها پس از مرحله بهره‌برداری اشاره کرده و گفت که بانک‌ها باید تنها نقش تامین مالی را ایفا کنند و در بنگاه‌داری و ادامه فعالیت پروژه‌ها باقی نمانند، زیرا این موضوع باعث ایجاد دارایی‌های منجمد و فشار بر منابع بانک می‌شود. در پایان، وی تاکید کرد که حمایت دولت در موارد زیان‌ده و کاهش سرمایه برای حفظ دوام و بقای بانک‌های توسعه‌ای اهمیت حیاتی دارد و تنها در چارچوب چنین حمایت و مدیریت دقیق ریسک است که بانک‌ها می‌توانند به ماموریت خود در توسعه اقتصادی عمل کنند.
محورهای کلیدی پرداخت بر مبنای عملکرد
صفری در ادامه از احمدیان، رئیس امور هوش مصنوعی و توسعه دولت هوشمند، درباره اجرای پرداخت بر مبنای عملکرد در شبکه بانکی و دولت پرسید.
احمدیان در پاسخ اشاره کرد که تجربه‌های اولیه نشان داده است اجرای پرداخت بر مبنای عملکرد محدود به درصد کمی از حقوق کارکنان امکان‌پذیر است. به گفته او، حداکثر می‌توان حدود ۲۰ درصد حقوق یک کارمند را بر اساس عملکرد پرداخت کرد و در عمل این رقم حتی کمتر از ۱۰ درصد است. قوانین بالادستی مانند مصوبات شورای عالی اداری و شورای حقوق و دستمزد محدودیت‌هایی برای تفکیک و تغییر ساختار پرداخت ایجاد می‌کنند و اگر بدون در نظر گرفتن این چارچوب‌ها اقدام شود، احتمال شکست پروژه و ایجاد نارضایتی بالا خواهد بود.
احمدیان تاکید کرد؛ برای موفقیت پرداخت بر مبنای عملکرد، باید چهار محور فنی و ساختاری، منابع انسانی و فرهنگ سازمانی، سازوکارهای مدیریتی و الزامات و سیاست‌های کلان همزمان مدنظر قرار گیرد. شفافیت کامل در نظام داده‌ها، هزینه‌ها و پرداخت‌ها، همراه با آموزش و فرهنگ‌سازی نیروی انسانی، از شرایط لازم برای اجرای موفق این سیاست است. وی افزود که تجربه دولت دوازدهم نشان داده است که اجرای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در استان‌ها و سازمان‌ها، حتی با جمع‌آوری داده‌های مناسب، بدون رعایت این چهار محور موفق نبوده است.
رکود و خستگی شغلی در بخش دولتی
اسلامیان تشریح کرد که قانون مدیریت خدمات کشوری یکی از مترقی‌ترین قوانین در ایران مدرن است و جامعیت بالایی دارد، اما مشکل اصلی آن وابستگی شدید به سلیقه مجریان است. وی توضیح داد که در تجربه کاری خود مشاهده کرده است که بسیاری از کارکنان شایسته در بخش دولتی به دلیل نبود چشم‌انداز شغلی و برنامه ارتقای سرمایه انسانی، انگیزه خود را از دست می‌دهند و رفتارهایشان در محیط کار متفاوت و غیرسازنده می‌شود.
این امر باعث رکود و خستگی شغلی گسترده در بخش دولتی شده است. اسلامیان تاکید کرد که نظام بانکی تفاوت ساختاری مهمی دارد؛ ساختار هرم سازمانی بلند بانک‌ها امکان ارتقای سریع کارکنان و ایجاد انگیزه را فراهم می‌کند، درحالی‌که تطبیق کامل قانون مدیریت خدمات کشوری با بانک‌ها این فرصت‌ها را محدود می‌کند.
تجربه‌های بین‌المللی مانند سنگاپور نشان می‌دهد که پرداخت بر مبنای عملکرد می‌تواند تا ۳۰ درصد حقوق کارکنان باشد و با ابزارهای ارزیابی مناسب، انگیزه و بهره‌وری را به شکل قابل‌توجهی افزایش دهد، اما نظام اداری کشور در حال حاضر انعطاف کافی برای این موضوع در بانک‌های دولتی را ندارد. وی در پایان پیشنهاد کرد که بانک‌های دولتی را نیازمند نسخه‌ای متفاوت و ویژه از قانون مدیریت خدمات کشوری هستند که متناسب با ساختار و ویژگی‌های آنها طراحی شود.
