در گزارش صندوق بین‌المللی پول بررسی شد؛
احیای سیاست صنعتی در جهان
از سال ۲۰۰۹ تاکنون، استفاده از سیاست‌های صنعتی رشدی چشم‌گیر داشته است؛ رشدی که پس از همه‌گیری کووید شتاب بیشتری گرفت. در حال حاضر، تامین مالی یارانه‌ای و حمایت‌های مستقیم بیش از ۸۰ درصد اقدامات سیاست صنعتی در جهان را تشکیل می‌دهند. بخش انرژی در این میان جایگاهی برجسته دارد؛ به‌گونه‌ای که طی سال‌های ۲۰۰۹ تا ۲۰۲۲ نزدیک به یک‌سوم از کل سیاست‌های صنعتی جهان به محصولات و فعالیت‌های مرتبط با انرژی اختصاص یافته است. هدف اصلی این سیاست‌ها کاهش وابستگی به سوخت‌های فسیلی، تسریع در روند برق‌سازی و گذار انرژی، و ترویج فناوری‌های پاک و پایدار است.
به طور کلی، سیاست صنعتی غالبا برای رفع شکست‌های بازار طراحی می‌شود، به‌ویژه در مورد «صنایع نوپا» که در مراحل اولیه توسعه قرار دارند و هزینه‌های تولیدشان با افزایش تجربه و یادگیری تدریجی کاهش می‌یابد. در گذشته، سیاست صنعتی بیشتر در اقتصادهای نوظهور به کار می‌رفت، اما اکنون اقتصادهای پیشرفته نیز از آن برای حمایت از بخش‌های راهبردی همچون نیمه‌رساناها و فناوری‌های پاک استفاده می‌کنند. با تقویت تولید داخلی، سیاست صنعتی می‌تواند کشورها را به مرزهای فناوری جهانی نزدیک‌تر کند و زمینه را برای رشد پایدار و رقابت‌پذیری بیشتر فراهم آورد. با این حال، موفقیت این سیاست‌ها به عواملی همچون سرعت یادگیری از طریق عمل، میزان نزدیکی کشور به مرز فناوری‌های پیشرفته و ظرفیت بازار داخلی وابسته است.
هزینه‌ها و ریسک‌ها
هرچند سیاست صنعتی قادر است تولید را در بخش‌های هدف‌گذاری‌شده افزایش دهد، اما اجرای آن همواره با هزینه‌ها و ریسک‌هایی همراه است. در دوره‌های گذار، حمایت‌های تجاری و پرداخت یارانه‌ها ممکن است موجب افزایش قیمت‌ها برای مصرف‌کنندگان شود. علاوه بر این، اجرای سیاست‌های صنعتی معمولا نیازمند صرف منابع مالی قابل‌توجهی از سوی دولت است و در برخی موارد، هزینه‌های ناشی از آن سالانه چند درصد از تولید ناخالص داخلی را شامل می‌شود. از سوی دیگر، در صورتی که این سیاست‌ها به‌درستی طراحی و هدف‌گذاری نشوند، می‌توانند موجب انحراف منابع از بخش‌های مولدتر شوند و در نهایت، بهره‌وری کل اقتصاد را کاهش دهند.
شواهد تجربی نشان می‌دهد که سیاست صنعتی در بخش‌های هدف، هرچند اثربخش است، اما دستاوردهای آن محدود بوده است. به عنوان نمونه، حمایت‌های مستقیم معمولا با افزایش حدود نیم درصدی در ارزش افزوده و رشدی اندک در بهره‌وری کل عوامل تولید همراه هستند. با این حال، آثار جانبی میان‌بخشی گاه می‌تواند منفی باشد. برای مثال، یارانه‌های اعطایی به بخش انرژی ممکن است امنیت انرژی را تقویت کنند، اما همزمان با جابه‌جایی منابع از بخش‌های غیرانرژی، بهره‌وری آن بخش‌ها را کاهش دهند.
مطالعات تاریخی درباره تجربه‌های برزیل و کره‌جنوبی در دهه ۱۹۷۰ به‌روشنی نشان می‌دهد که موفقیت سیاست‌های صنعتی نه تنها به طراحی و اجرای دقیق آن‌ها، بلکه به وجود اصلاحات مکمل و سازوکارهای حمایتی بستگی دارد.
کره‌جنوبی با اتخاذ راهبردی صادرات‌محور توانست مسیری متفاوت از بسیاری از کشورهای در حال توسعه در پیش گیرد. این کشور با اتکا بر شرکت‌های خصوصی بزرگ، موسوم به «چائبول‌ها»، و با بهره‌گیری از دسترسی گسترده به بازارهای جهانی، جهشی چشم‌گیر در رشد صنعتی خود رقم زد. سیاست‌های کره بر یادگیری از طریق عمل، رقابت در بازار و ارزیابی مستمر عملکرد متمرکز بود. علاوه بر این، اصلاحات ساختاری همزمان در نظام آموزشی و توسعه زیرساخت‌های فیزیکی، بنیان‌های لازم برای موفقیت این راهبرد را مستحکم‌تر کرد و زمینه را برای رشد پایدار صنعتی فراهم آورد.
در مقابل، برزیل در همان دوره مسیر متفاوتی را دنبال کرد. این کشور با تکیه بر مدل «جایگزینی واردات» تلاش کرد تا تولید داخلی را جایگزین واردات کند. با این حال، وابستگی گسترده به شرکت‌های دولتی و محدود ماندن فعالیت‌ها در چارچوب بازار داخلی، ظرفیت رشد را به‌شدت محدود ساخت. مشکلات ساختاری همچون بی‌ثباتی اقتصاد کلان، نظام حکمرانی پراکنده و اتکای بیش از اندازه به وام‌های خارجی نیز مانع از تحقق اهداف سیاست‌های صنعتی برزیل شد و در نهایت، اثربخشی آن را به‌طور چشم‌گیری کاهش داد.
محور انرژی
بخش انرژی در سال‌های اخیر به یکی از محورهای اصلی سیاست‌های صنعتی در جهان تبدیل شده است. در اتحادیه اروپا، تمرکز اصلی بر بازگرداندن تولید فناوری‌های پاک به داخل مرزهای این اتحادیه است؛ سیاستی که هدف آن افزایش خودکفایی، ایجاد اشتغال و کاهش وابستگی به واردات انرژی است. تحلیل‌های مدل‌محور درباره سیاست‌های اتحادیه اروپا نشان می‌دهد که اجرای این سیاست‌ها با هزینه-فایده‌های قابل‌تاملی همراه است.
در سناریوی بازگردانی تولید به داخل، اعطای یارانه به تولید داخلی فناوری‌های پاک، موجب رشد اشتغال و افزایش خوداتکایی در تولید می‌شود، اما هزینه‌های مالی سنگینی بر بودجه عمومی تحمیل می‌کند که می‌تواند تا حدود ۰٫۴ درصد از تولید ناخالص داخلی در سال برسد. در مقابل، حذف کامل یارانه‌ها هرچند هزینه‌ها را کاهش داده است و پذیرش فناوری‌های پاک را تسریع می‌کند، اما به قیمت از دست رفتن فرصت‌های شغلی در بخش تولید داخلی تمام می‌شود. در نهایت، ادامه وضعیت کنونی یعنی حفظ سیاست‌های موجود، تنها به کاهش محدود قیمت‌ها و بازگردانی نسبی و نه گسترده تولید منجر خواهد شد.
تجربه چین نیز نمونه‌ای برجسته از به‌کارگیری گسترده سیاست‌های صنعتی در دهه‌های اخیر است. دولت چین بخش قابل‌توجهی از منابع خود را معادل حدود چهار درصد از تولید ناخالص داخلی سالانه صرف حمایت از صنایع پیشرفتهای چون نیمه‌رساناها و خودروهای برقی کرده است. این سیاست‌ها بدون تردید پیشرفتهای فناورانه چشم‌گیری را رقم زده‌اند، اما در عین حال به دلیل اجرای غیرمتمرکز و پراکنده، موجب بروز ناکارآمدی‌هایی در تخصیص منابع شده‌اند. پژوهش‌ها نشان می‌دهد که این انحراف در تخصیص منابع، بهره‌وری کل اقتصاد چین را حدود 1.2 درصد و تولید ناخالص داخلی آن را نزدیک به ۲ درصد کاهش داده است.
رمز موفقیت
موفقیت سیاست‌های صنعتی در گرو طراحی سنجیده، اجرای موثر و همراهی اصلاحات ساختاری است. نخست آن‌که سیاست صنعتی باید با تشخیص دقیق شکست‌های بازار آغاز شود و تمرکز خود را بر بخش‌هایی بگذارد که بیشترین ظرفیت یادگیری از طریق عمل و سرریزهای مثبت را دارند. دوم آن‌که وجود سازوکارهای نظارتی و ارزیابی منظم، همچون بندهای زمانی مشخص و شاخص‌های عملکرد، برای حفظ شفافیت و کنترل هزینه‌ها ضروری است. سوم، تقویت فضای رقابت و استقرار نظام حکمرانی کارآمد می‌تواند از بروز ناکارآمدی و رفتارهای رانتی جلوگیری کند. و در نهایت، اصلاحات ساختاری در حوزه‌هایی چون آموزش، حکمرانی و دسترسی به منابع مالی، پایه‌های لازم برای موفقیت پایدار سیاست‌های صنعتی را فراهم می‌سازد.
تاثیر سیاست صنعتی بر اقتصاد کلان تا حد زیادی به چگونگی تخصیص منابع و میزان سرریزهای میان‌بخشی بستگی دارد. در بخش انرژی، برای مثال، اعطای یارانه می‌تواند به افزایش تولید و کاهش وابستگی به واردات منجر شود؛ با این حال، اگر این منابع از بخش‌های پربازده‌تر منحرف شوند، نتیجه نهایی چیزی جز کاهش بهره‌وری کل نخواهد بود. در مقابل، سیاست صنعتی هدفمند که بر بخش‌هایی با بازدهی فزاینده نسبت به مقیاس متمرکز است، می‌تواند به ارتقای بهره‌وری کل اقتصاد بینجامد. با این حال، تحقق چنین هدفی مستلزم طراحی دقیق، شناسایی درست اولویت‌ها و تامین منابع مالی قابل‌توجهی است که گاه تا 5.5 درصد از تولید ناخالص داخلی در سال برآورد می‌شود. در سوی دیگر، سیاست‌های صنعتی غیرهدفمند که یارانه‌ها را بدون تمایز و ارزیابی اثربخشی میان همه بخش‌ها توزیع می‌کنند، نه‌تنها به بهبود تولید نمی‌انجامند، بلکه موجب اتلاف منابع، ناکارآمدی و کاهش بهره‌وری در سطح کلان می‌شوند.
توصیه‌های IMF
صندوق بین‌المللی پول معتقد است که برای افزایش اثربخشی و پایداری سیاست صنعتی، چند نکته کلیدی باید مدنظر قرار گیرد. نخست آن‌که سیاستگذاران باید میان منافع بالقوه سیاست صنعتی و هزینه فرصت‌های ناشی از آن توازن برقرار کنند. گاه اصلاحات ساختاری فراگیر، همچون بهبود فضای کسب‌وکار، کارآمدتر و کم‌هزینه‌تر از مداخلات بخشی عمل می‌کنند. دوم، سیاست صنعتی باید بر پایه تشخیص دقیق شکست‌های بازار بنا شود و دربردارنده سازوکارهایی برای ارزیابی، بازبینی و تنظیم مجدد باشد تا بتواند در مسیر رقابتی و اثربخش باقی بماند. سوم، در شرایطی که بسیاری از کشورها با سطح بالای بدهی مواجه‌اند، ضروری است که سیاست‌های صنعتی از منظر مالی پایدار باشند و دولت‌ها سیاست‌هایی را در اولویت قرار دهند که بیشترین بازده را در برابر کمترین هزینه دارند. در نهایت، اصلاحات مکمل مانند ارتقای حکمرانی، بهبود نظام آموزشی و افزایش دسترسی بنگاه‌ها به منابع مالی می‌تواند اثرگذاری سیاست صنعتی را چند برابر کرده و خطر شکل‌گیری رفتارهای رانتی را کاهش دهد.
سیاست صنعتی می‌تواند به‌عنوان ابزاری موثر برای تحول ساختاری، افزایش تاب‌آوری اقتصادی و تقویت رشد در بخش‌های راهبردی عمل کند. با این وجود، موفقیت آن در گرو طراحی دقیق، اجرای کارآمد و همراهی اصلاحات ساختاری است. سیاستگذاران باید میان منافع و هزینه‌ها تعادل برقرار کنند، انضباط مالی را حفظ نمایند و محیطی رقابتی فراهم آورند تا منافع این سیاست‌ها به حداکثر و ریسک‌ها به حداقل برسند. هرچند سیاست صنعتی قادر است منافع چشم‌گیری برای بخش‌های خاص ایجاد کند، اما تاثیر مثبت آن بر کل اقتصاد تنها زمانی محقق خواهد شد که بر پایه هدف‌گذاری هوشمندانه، حکمرانی شفاف و هم‌سویی با شرایط کلان اقتصادی شکل گیرد.
