چرا برنامههای رشد متوازن به نتیجه نمیرسند؟
پازل ناتمام توسعه در مناطق محروم
یک منطقه صنعتی در گچساران
در ایران بخشی از این سیاستها، مانند معافیت مالیاتی و تخصیص سهمیه مواد اولیه اجرایی شده، اما کمبود زیرساخت و ضعف هماهنگی میان دستگاهها، جذب سرمایهگذار را محدود کرده است. استانهایی مانند کهگیلویه و بویراحمد، کردستان و سیستان و بلوچستان با منابع و ظرفیتهای طبیعی و جغرافیایی ویژه، پتانسیل بالایی برای تبدیل شدن به هاب صنعتی و صنایع تبدیلی دارند، اما بدون مشارکت فعال بخش خصوصی و اصلاح سیاستگذاری، تحقق توسعه متوازن و پایدار امکانپذیر است؟
فرمول جهانی توسعه صنعتی
ابراهیم شیخ، معاون صنایع عمومی وزارت صمت، درباره الگوهای رایج توسعه برای توسعه صنایع در مناطق محروم در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» توضیح داد: در جهان، یکسری الگوهای رایج برای توسعه صنعتی در مناطق کمتر توسعهیافته وجود دارد. یکی از این الگوها ایجاد مشوقهای مختلف است. در این روش، مشوقهای خاص در مناطق کمتر توسعهیافته ارائه میشوند که میتواند شامل مشوقهای مالیاتی یا تسهیلات مختلف باشد. این الگو در سطح جهانی کاربرد دارد و در کشور ما هرچند محدود، در قالب معافیتهای مالیاتی برای برخی مناطق به کار گرفته شده است.
الگوی دیگر، تخصیص سهمیه در تامین مواد اولیه است که به شرکتهایی تعلق میگیرد که در این مناطق مستقر شوند. بهعنوان مثال، در ایران سهمیه پت، ورقهای فولادی و … به شرکتهای مستقر در این مناطق اختصاص مییابد. این روش نوعی رانت محسوب میشود که با هدف هدایت این مناطق به سمت توسعه ارائه میشود. یک الگوی دیگری که در دنیا وجود دارد، اما هنوز در ایران پیاده نشده، این است که شرکتهای بزرگ بخشی از هزینههای مسوولیت اجتماعی، مالیات و خدمات خود را از طریق تکمیل زنجیره ارزش در این مناطق مصرف میکنند. یعنی با توجه به ظرفیت و تولیدات خود، بخشی از زنجیره ارزش خود را در مناطق کمتر توسعهیافته ایجاد میکنند.
او افزود: همچنین، در برخی کشورها زیرساختهایی مانند بنادر، شهرکهای صنعتی، آب و برق در مناطق کمتر توسعهیافته فراهم میشود. برای نمونه، در چابهار زیرساختهای پتروشیمی مناسبی ایجاد شده است. در این الگو هدف این است که فضایی فراهم شود تا شرکتها فعالیت خود را به این مناطق منتقل کنند. در کشور ما هم از این سیاستها استفاده شده است. نسبت به سالهای قبل از انقلاب که استراتژی توسعه صنعتی مبتنی بر الگوی مرکز ـ پیرامون و تمرکز بر چند نقطه مرکزی مانند تهران، تبریز و اراک بود و توسعه پیرامون این مراکز اتفاق میافتاد، اکنون توسعه صنعتی منطقهای نسبتا فعالتر شده، اما هنوز نمیتوان گفت که در حد مطلوب موفق بودهایم.
میانبر جذب سرمایه
عبدالله قبادی، رئیس اتاق بازرگانی یاسوج، درباره ظرفیتهای صنعتی و توسعهای استان کهگیلویه و بویراحمد در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» تصریح کرد: استان کهگیلویه و بویراحمد از ظرفیتهای قابلتوجهی در حوزه صنعت و معدن برخوردار است. شهرستان گچساران، بهعنوان یکی از قطبهای انرژی کشور، حدود ۲۵ درصد نفت و بیش از ۳۰ درصد گاز کشور را تامین میکند که این مزیت این منطقه را به یکی از جذابترین نقاط برای سرمایهگذاری در صنایع پاییندستی نفت و گاز تبدیل کرده است. از سال ۱۴۰۳، پیگیری برای جذب سرمایهگذار در حوزه احداث پتروپالایشگاهها آغاز شد که به نتیجه رسید و عملیات کلنگزنی یک پتروپالایشگاه در گچساران انجام شده است. هدف از اجرای این طرحها، جلوگیری از خامفروشی و حرکت به سمت تولید محصولات با ارزش افزوده بالاتر است. همچنین، فاصله حدود یکساعته این استان تا بنادر و مسیرهای آبی، مزیت مهمی برای توسعه صادرات محسوب میشود.
در حال حاضر، نخستین پتروشیمی گچساران به بهرهبرداری رسیده و پتروشیمی دوم هم حدود ۴۷ درصد پیشرفت داشته است. برنامهریزیها بر ایجاد یک هاب صنعتی پتروشیمی و نفتی در این شهرستان متمرکز شده است. او گفت: در کنار ظرفیتهای نفت و گاز، استان دارای معادن ارزشمندی از جمله معدن بوکسیت است که قابلیت سرمایهگذاری و فرآوری دارد. پیشنهادهایی برای توسعه و فرآوری معادن به سازمانهای خصولتی مانند ایدرو و ایمیدرو ارائه شده است؛ چرا که آنها توان مالی قابلتوجهی برای سرمایهگذاری دارند. در مناطق سردسیری استان نظیر یاسوج و دنا نیز ظرفیتهای صنعتی و معدنی مناسبی وجود دارد. در یاسوج میدان گازی شناسایی شده و همچنین واحدهایی در حوزه تولید لوازم آرایشی فعال هستند.
این فعال بخش خصوصی درباره امتیازاتی که برای سرمایهگذاران در این استان در نظر گرفته شده عنوان کرد: با توجه به کمترتوسعهیافته بودن استان، سیاستها بهگونهای تنظیم شده که فعالیت برای سرمایهگذاران تسهیل شود. استانداری دستور داده تمام دستگاههای صادرکننده مجوز در پنجره واحد مستقر شوند تا فرآیند صدور مجوزها متمرکز باشد و سرمایهگذاران گرفتار بوروکراسی نشوند. همچنین، شورای گفتوگوی دولت و بخش خصوصی مصوب کرده حدود ۵۰ مجوز بینام برای برخی طرحها صادر شود تا پس از اهلیتسنجی سرمایهگذار، صرفا نام شرکت متقاضی به مجوز اضافه شود. این اقدامات با هدف کاهش زمان شروع پروژهها و سرعت جذب سرمایه طراحی شدهاند.
قبادی درباره مطالعات آمایش سرزمین و سنجش مزیتهای نسبی منطقه پیش از اجرای طرحهای صنعتی تصریح کرد: مطالعات آمایش سرزمینی سالهاست در کشور انجام میشود، اما در بسیاری از موارد اجرای طرحها منطبق با نتایج این مطالعات نبوده است. فرآیند آمایش سرزمین در استانها بهطور جدی از دولت نهم آغاز شد و برای طرحهایی که قرار بود احداث شوند، مطالعاتی صورت گرفت. با این حال، بخشی از این مطالعات با واقعیتهای اجرایی و ظرفیتهای منطقهای همخوانی کامل نداشت. اکنون رویکرد استان تغییر کرده و برای واحدهایی که قرار است مجوز دریافت کنند و نیز فرصتهای سرمایهگذاری که به متقاضیان معرفی میشوند، مطالعات کارشناسی دقیق انجام شده و اطلاعات فنی، اقتصادی و زیرساختی در قالب یک بسته جامع آماده میشوند. این بسته به سرمایهگذار ارائه میشود تا تصمیمگیری بر مبنای دادههای واقعی، مزیتهای منطقهای و ارزیابی دقیق امکانسنجی صورت گیرد.
او با اشاره به دلایل عدم جذب سرمایهگذار به استان کهگیلویه و بویراحمد اظهار کرد: یکی از چالشهای اصلی استان، ضعف در زیرساختهای حملونقل است. این استان فاقد خط ریلی فعال بوده و در حوزه حملونقل هوایی نیز با محدودیتهایی مواجه است. بهگونهای که پروازها بهصورت روزانه برقرار نیست و پیگیریهایی برای برقراری پروازهای منظم روزانه در حال انجام است. توسعه بخش ریلی نیز در بودجه سال آینده پیشبینی شده، اما تحقق آن به وضعیت منابع مالی دولت بستگی دارد. در کنار این مسائل، کمبود سرمایهگذار از دیگر مشکلات استان به شمار میرود.
این عضو هیات نمایندگان اتاق بازرگانی ایران در پاسخ به این پرسش که چرا برخی واحدهای صنعتی در استانهای کمتر توسعهیافته پس از مدتی تعطیل میشوند، گفت: در این استان، بخش قابلتوجهی از سرمایهگذاریها توسط اشخاص حقیقی انجام میشود و بسیاری از واحدهای صنعتی تسهیلاتمحور هستند. یعنی سرمایهگذار ابتدا با منابع شخصی آغاز میکند، اما در مرحله دریافت تسهیلات با مشکلات مالی روبهرو میشود. ناهماهنگی بانکها و کمبود نقدینگی باعث شده بسیاری از واحدها حتی پس از احداث تعطیل شوند. برای رفع بخشی از این مشکل، شرکتهای پتروشیمی حسابهای خود را به استان منتقل کردهاند و منابع تبصره ۱۸ بند «الف» نیز بهمیزان محدودی به واحدهای صنعتی اختصاص یافته است. همچنین، در ابتدای دولت چهاردهم با استانداری توافق شد تا واحدهای نیمهفعال یا متوقف دوباره فعال شوند؛ چراکه بازگرداندن آنها با هزینه کمتر از احداث واحد جدید امکانپذیر است.
پیوند صنعت با اقتصاد بومی
علیاکبر عبدالملکی، رئیس اتاق بازرگانی سنندج، با اشاره به معیارهای موثر در انتخاب نوع صنایع قابل استقرار در استانهای کمترتوسعهیافتهای نظیر کردستان، در گفتوگو با «دنیای اقتصاد» اظهار کرد: توسعه صنعتی در مناطق کمترتوسعهیافته نباید صرفا بر مبنای امکان احداث کارخانه طراحی شود، بلکه لازم است بر پایه امکان شکلگیری زنجیره ارزش استوار شود. در این چارچوب، انتخاب صنعت باید با توجه به مزیتهای نسبی طبیعی و جغرافیایی هر منطقه، دسترسی پایدار به نهادههای تولید و بازار مصرف و همچنین، قابلیت ایجاد اشتغال پایدار و پیوند با اقتصاد محلی صورت گیرد. در استانهایی مانند کردستان، صنایع مستقر باید مکمل بخشهایی همچون کشاورزی، معدن، تجارت مرزی و خدمات باشند، نه اینکه بهعنوان جایگزین مصنوعی برای آنها عمل کنند. چرا که تجربه نشان میدهد هر صنعتی که نتواند با اقتصاد بومی منطقه پیوند برقرار کند، حتی در صورت برخورداری از سرمایهگذاری قابلتوجه، بازهم از پایداری لازم برخوردار نخواهد بود.
او با اشاره به علت عدم توجه به زیرساختها برای ایجاد صنایع در استانهای کمتر توسعهیافته عنوان کرد: در برخی موارد، به دلیل تقدم سیاستهای حمایتی بر منطق اقتصادی، هدف از اجرای طرحها بیش از آنکه دستیابی به تولید پایدار باشد، اعلام افتتاح یک واحد صنعتی است. در چنین شرایطی، پروژهها پیش از تکمیل زیرساختهای ضروری نظیر تامین آب، انرژی، حملونقل یا دسترسی به بازار آغاز میشوند و در ادامه، دولت ناچار به جبران این کمبودها میشود. این وضعیت عملا به انتقال ریسک سرمایهگذاری از سرمایهگذار به منابع عمومی منجر میشود. عبدالملکی درباره علل تعطیلی واحدهای صنعتی پس از گذشت مدتی از احداث و تاثیر احیای آنها بر اقتصاد، گفت: دلایل متعددی در عدم پایداری برخی واحدهای تولیدی در مناطق کمترتوسعهیافته نقش دارد که ازجمله آنها میتوان به نبود بازار پایدار، فاصله زیاد با زنجیره تامین، هزینههای بالای لجستیک، انتخاب فناوری نامتناسب با مقیاس منطقه و اتکای بیش از حد به تسهیلات ارزانقیمت بهجای تکیه بر مزیتهای اقتصادی اشاره کرد. به بیان ساده، واحد تولیدی ایجاد شده، اما اقتصاد آن شکل نگرفته است. در چنین شرایطی، احیای مکرر واحدهای شکستخورده با اتکا به بودجه عمومی میتواند به قفل شدن منابع مالی در پروژههای کمبازده، کاهش انگیزه سرمایهگذاران واقعی و شکلگیری فرهنگ اتکا به حمایتهای دولتی بهجای رقابتپذیری منجر شود. روندی که در عمل باعث میشود اقتصاد، به جای یادگیری از خطاها، آنها را تکرار کند.
این فعال بخش خصوصی با اشاره به اصلاحات ساختاری لازم برای جلوگیری از هدررفت منابع تصریح کرد: ضروری است رویکرد سیاستگذاری از پرداخت تسهیلات به پروژه به ایجاد مزیت برای منطقه تغییر یابد. به این معنا که ابتدا زیرساختها، ظرفیتهای لجستیک و زنجیرههای ارزش شکل گیرد و سپس سرمایهگذار جذب شود؛ چراکه در صورت سودآور شدن یک منطقه، سرمایه بهطور طبیعی جذب آن خواهد شد، اما ایجاد پروژههای مصنوعی به شکلگیری سرمایهگذاریهای ناپایدار و غیرواقعی میانجامد.
توسعه قربانی لابیگری و انحصار
سید کمال حسینی، نایبرئیس اتاق بازرگانی سنندج، درباره مطالعات آمایش سرزمین برای اجرای طرحهای توسعه در استان کردستان به «دنیای اقتصاد» گفت: دولتها در دورههای مختلف در برنامهریزی و اجرای طرحهای اقتصادی عملکرد قابل قبولی نداشتهاند و در حوزه آمایش سرزمین نیز نتایج ملموسی مشاهده نمیشود. برای نمونه، در استان کردستان معادن فلز، طلا و سایر ذخایر معدنی وجود دارد که برای توجیه اقتصادی آنها، باید صنایع فرآوری و کارخانههای وابسته نیز در کنار این معادن ایجاد شود، اما سیاستگذاری آمایش سرزمین بهگونهای نبوده که این زنجیره تکمیل شود. اگر از ابتدا از ظرفیت و نظرات بخش خصوصی استفاده میشد، کردستان میتوانست در صنایع تبدیلی مواد غذایی و فرآوری معادن به جایگاه قابلتوجهی برسد و از این مسیر اشتغال و ثروت پایدار ایجاد کند.
او گفت: اقتصاد کشور مانند یک پازل بههمپیوسته است و توسعه متوازن استانها شرط موفقیت طرحهای ملی است. تمرکز اقتصاد در دست دولت و کمتوجهی به استانهایی مانند کردستان، ایلام و سیستان و بلوچستان موجب شده ظرفیتهای آنها بالفعل نشود و منابع هدر رود. برای نمونه، کردستان با خاک حاصلخیز و ظرفیت تولید گندم، به دلیل محدودیت آب نتوانسته از این مزیت بهره کامل ببرد. شرکتهای دولتی میتوانند با ایجاد صنایع تبدیلی و استفاده از مزیت مرزی، توسعه صادرات را تسهیل کنند، اما ضعف زیرساخت و کمبود حمایت مانع ایفای نقش موثر واحدهای کوچک شده است. بنابراین، بدون مشارکت واقعی بخش خصوصی، توسعه متوازن و کاهش فقر در استانهایی مانند کردستان امکانپذیر نخواهد بود.
این فعال بخش خصوصی در پاسخ به این پرسش که چرا برخی طرحها بدون توجه به زیرساختهایی مانند آب، برق و حملونقل اجرا میشوند، تاکید کرد: مهمترین عامل این شرایط، لابیگری است. بخشی از صنایع مادر و تخصصی که در نقاط مختلف ایجاد شدهاند، حاصل همین لابیگریها هستند. بهعنوان مثال، یک هلدینگ قوی در حوزه کشاورزی در استانی نظیر کردستان که امکانات و شرایط جغرافیایی مناسبی دارد، شکل نگرفته و حتی نمایندگان نتوانستهاند ارتباطات لازم را ایجاد کنند. همه این عوامل موجب شده که سرمایهگذاری دولتی در این بخشها بهخوبی انجام نشود. همین موضوع باعث ایجاد شکاف شده است. بهگونهای که طبق میانگین جمعیتی، این استان باید حدود ۲ درصد از سهم صنایع کشور را داشته باشد، اما در واقعیت سهم آن کمتر از ۰.۸ درصد است. سهم سرمایهگذاری دولتی در استان کردستان نیز کمتر از ۰.۵ درصد برآورد میشود.
حسینی درباره علت عدم جذب سرمایهگذار به استان کردستان عنوان کرد: بخش قابلتوجهی از اقتصاد کشور در اختیار دولت است. طوریکه حدود ۸۵ درصد اقتصاد دولتی بوده و تنها ۱۵درصد در اختیار بخشخصوصی قرار دارد. از سوی دیگر، استانی که با مشکلات حملونقل مواجه است و در طول هفته تنها یک یا دو پرواز دارد، طبیعتا جذابیت کمتری برای سرمایهگذاران خواهد داشت، زیرا توجیه اقتصادی نخستین معیار تصمیمگیری آنان است. افزون بر این، در چنین استانهایی برخی دستگاههای اجرایی همراهی لازم را نشان نمیدهند. برای مثال، در حوزه مالیات و تامین اجتماعی حمایت موثری از سرمایهگذار صورت نمیگیرد. در عمل نیز سازوکار قانونی مشخص و کارآمدی برای حمایت ویژه از سرمایهگذاران در استانهای کمترتوسعهیافته وجود ندارد. بنابراین، توسعه صنعتی مناطق کمترتوسعهیافته، بدون زیرساخت مناسب و مشارکت واقعی بخش خصوصی امکانپذیر نیست. بهرهگیری از مزیتهای منطقهای، تکمیل زنجیره ارزش و اصلاح سیاستگذاری، شرط جذب سرمایهگذار و ایجاد صنایع پایدار است. در غیر این صورت، منابع محدود هدر رفته و توسعه متوازن محقق نمیشود.
