در گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران، مشکلات بیمه کشاورزی بررسی شد
پشتوانه کشاورز در برابر ریسک‌ها
در چنین شرایطی، بیمه کشاورزی نه‌تنها ابزار حمایتی برای جبران خسارت، بلکه سازوکاری راهبردی برای مدیریت ریسک تلقی می‌شود. با وجود اینکه آمار رسمی از سال ۱۳۹۵ تا ۱۴۰۲ نشان‌دهنده افزایش تدریجی تعداد عوامل خطر تحت پوشش بیمه در زیربخش‌های زراعت، باغبانی، دامی و آبزیان است، فاصله ساختار بیمه‌ای کشور با الگوهای کارآمد جهانی همچنان قابل‌توجه است.
مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران در گزارشی نوشته است که نظام بیمه کشاورزی در ایران عملا بر محور صندوق بیمه کشاورزی متمرکز است؛ نهادی که طبق قانون سال ۱۳۶۲ تشکیل شد و به‌عنوان مرجع انحصاری ارائه خدمات بیمه در کشور شناخته می‌شود. این صندوق از طریق طراحی محصولات بیمه‌ای، تعیین نرخ‌ها، ارزیابی خسارات و پرداخت غرامت عمل کرده و تحت نظارت وزارت جهاد کشاورزی فعالیت دارد. با وجود توسعه تدریجی دامنه فعالیت آن، ساختار کنونی عمدتا دولتی و یارانه‌محور باقی مانده است و ورود بخش خصوصی در عمل به دلایلی همچون انحصار قانونی، فقدان انگیزه اقتصادی و ضعف زیرساختی با موانع متعدد مواجه است.
بررسی آمار عملکرد صندوق در سال ۱۴۰۲ نشان می‌دهد بیش از ۸۰ نوع محصول و ۳۵۰ عامل خطر تحت پوشش قرار گرفته و میزان غرامت پرداختی از مرز ۴.۶ هزار‌میلیارد تومان عبور کرده است. با این حال، تنها ۴۷ درصد از حق بیمه توسط کشاورزان تامین شده و ۵۳ درصد از محل یارانه دولتی پرداخت شده است. بدهی انباشته دولت به صندوق تا پایان سال ۱۴۰۲ به بیش از ۶.۴هزار‌میلیارد تومان رسیده که این موضوع فشار قابل‌توجهی بر منابع عمومی کشور وارد کرده و تداوم این روند را ناممکن می‌سازد.
در چنین ساختاری، نقش دولت به‌طور طبیعی پررنگ خواهد بود؛ نقشی که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه نیز مشاهده می‌شود. البته تجربه جهانی نشان می‌دهد دولت‌ها علاوه‌بر پرداخت یارانه به حق بیمه، در طراحی ابزارها، تنظیم‌گری و ترویج بیمه نقش کلیدی دارند. با این حال، در کشورهای موفق این نقش به‌گونه‌ای سامان یافته که فضای کافی برای فعالیت بخش خصوصی فراهم شده است؛ وضعیتی که در ایران هنوز محقق نشده و ساختار انحصاری صندوق، مهم‌ترین مانع محسوب می‌شود.
پنج مانع توسعه بیمه خصوصی
گزارش اتاق بازرگانی ایران تاکید دارد که دلیل اصلی عدم توسعه بیمه خصوصی در کشور «ساختار انحصاری»، «عدم دسترسی به داده‌های دقیق»، «نبود انگیزه بخش خصوصی»، «فقدان زیرساخت سنجش از دور» و «نبود بیمه اتکایی» است. بخش خصوصی بدون دسترسی به داده‌های دقیق و شفاف از عملکرد تولید، وضعیت آب‌وهوا و خسارات واقعی، امکان قیمت‌گذاری دقیق ندارد. این مشکل علاوه‌بر افزایش هزینه بیمه‌گری، زمینه بروز ادعاهای نادرست را فراهم می‌کند و کارآیی سیستم را کاهش می‌دهد. تجربه کشورها نشان می‌دهد تجهیز بیمه‌گران به ابزارهای سنجش از دور، داده‌های هواشناسی و شبکه ارزیابی خسارت می‌تواند هزینه‌ها را کاهش داده و زمینه مشارکت موثر بخش خصوصی را فراهم آورد.
علاوه بر آن، رفتار کشاورزان نیز مانع مهمی است. به دلیل سطح پایین درآمد، بسیاری از کشاورزان تمایلی به پرداخت کامل حق بیمه ندارند و بدون حمایت‌های دولتی، تقاضا برای بیمه بسیار محدود است. این موضوع نشان می‌دهد حتی در صورت اجازه ورود آزاد بخش خصوصی، غیبت سازوکارهای حمایتی از سمت دولت باعث شکست بازار خواهد شد. در نتیجه، حضور دولت در پرداخت بخشی از حق بیمه و حمایت از بیمه‌های نوپا، شرط لازم برای مشارکت پایدار بخش خصوصی است.
در بعد ساختاری اما، بررسی تجربه جهانی حاکی از این است که اغلب کشورها از مدل مشارکت عمومی-خصوصی استفاده می‌کنند. در این مدل، بخش خصوصی در طراحی محصولات بیمه‌ای، تعیین نرخ‌ها، ارزیابی خسارت و ارائه طرح‌های نوآورانه نقش‌آفرینی کرده و دولت در سه بخش اصلی مداخله می‌کند؛ «تنظیم‌گری»، «ارائه یارانه» و «پوشش ریسک‌های غیرقابل بیمه». این تقسیم نقش، علاوه‌بر ارتقای کارایی، فضای رقابتی ایجاد کرده و نوآوری را افزایش می‌دهد.
مطالعه تجربه کشورهای هند، آمریکا و برخی اقتصادهای نوظهور نشان می‌دهد ابزارهایی مانند بیمه شاخصی و بیمه درآمد به‌دلیل هزینه پایین و اتکا به داده‌های آب‌وهوایی، به‌سرعت در حال گسترش هستند. برای نمونه، طرح هند که در سال ۲۰۰۷ اجرا شد و در سال‌های ۲۰۱۰–۲۰۱۱ حدود ۹میلیون کشاورز را تحت پوشش قرار داد، گواهی بر ظرفیت بالای این روش است. بخش عمده حق بیمه در این مدل از طریق یارانه دولتی تامین شد و در نتیجه مشارکت گسترده کشاورزان را به همراه داشت.
با وجود پیشرفت‌های جهانی، تجربه ایران نشان می‌دهد که ساختار فعلی قادر به جذب بخش خصوصی نیست. انحصار صندوق بیمه، عدم دسترسی به داده‌های قابل اتکا و نبود بیمه‌گر اتکایی داخلی یا بین‌المللی باعث شده که ریسک بیمه‌گری به‌طور کامل بر دوش دولت و صندوق باقی بماند. از سوی دیگر، ضعف در تنوع محصولات بیمه‌ای، تاخیر در پرداخت غرامت و نبود ابزارهای نوین، جذابیت بیمه برای کشاورزان را کاهش داده و سطح تقاضا را پایین نگه داشته است.
این گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران نشان می‌دهد که گرچه توسعه بیمه خصوصی در کشورهایی که اقدام به اصلاح ساختاری کرده‌اند به افزایش رقابت، بهبود کیفیت خدمات و افزایش اعتماد کشاورزان منجر شده، اما تحقق این شرایط در ایران نیازمند مجموعه‌ای از اصلاحات نهادی است. از جمله این اصلاحات، بازطراحی نقش دولت از مجری به ناظر، ایجاد قوانین حمایتی برای مشارکت بخش خصوصی، شفافیت در نرخ‌گذاری، توسعه بازار بیمه اتکایی و ارتقای سیستم‌های اطلاعاتی عنوان شده است.
یکی از راهکارهای مورد تاکید این پژوهش، استفاده از ظرفیت زنجیره ارزش کشاورزی برای تامین حق بیمه است. در این مدل، حق بیمه به‌صورت مشترک از سوی کشاورز، خریدار محصول، شرکت‌های صنایع غذایی و حتی صادرکنندگان پرداخت می‌شود. این سازوکار نه‌تنها فشار مالی کشاورز را کاهش می‌دهد، بلکه با ایجاد منافع مشترک، انگیزه سرمایه‌گذاری برای بیمه را افزایش می‌دهد.
لزوم اصلاح ساختار بیمه کشاورزی
موضوع دیگر، توسعه کشاورزی قراردادی است که به‌دلیل کاهش ریسک تولید و تضمین خرید محصول، زمینه‌ساز مشارکت موثر بخش خصوصی در ارائه بیمه است. در بسیاری از کشورها، قراردادهای کشت موجب شده ریسک کشاورز بین چند بازیگر تقسیم شود و بیمه‌گران بتوانند با ریسک کمتر وارد این حوزه شوند.
در نهایت، گزارش تاکید دارد که اصلاح ساختار فعلی بیمه کشاورزی تنها از مسیر بازآفرینی نقش دولت و تغییر رویکرد از مداخله مستقیم به نظارت و تنظیم‌گری می‌گذرد. مهم‌ترین کارکرد دولت در این دوره، تخصیص یارانه هدفمند برای گروه‌های خاص، توسعه زیرساخت‌های داده‌ای، ایجاد بسترهای قانونی و جلب مشارکت بیمه‌گران داخلی و خارجی است.
بر اساس بررسی‌ها، گذار از ساختار فعلی به مدل مشارکت عمومی–خصوصی مستلزم بازتعریف وظایف صندوق بیمه است. در مدل پیشنهادی، بخش خصوصی محاسبات ریسک، طراحی دستورالعمل‌ها و نرخ‌گذاری را بر عهده می‌گیرد و صندوق بیمه پس از بررسی کارشناسی، میزان یارانه موردنیاز را تعیین می‌کند. این رویکرد ضمن شفاف‌سازی نقش‌ها، زمینه‌ساز توسعه ابزارهای متنوع بیمه‌ای، کاهش فشار مالی بر دولت و افزایش پایداری نظام بیمه خواهد بود.
گزارش مرکز پژوهش‌های اتاق بازرگانی ایران نشان می‌دهد که ساختار فعلی بیمه کشاورزی قادر به تامین نیازهای امروز و فردای بخش کشاورزی نیست و استمرار آن، به‌ویژه در شرایط اقلیمی کشور، می‌تواند تبعات جدی بر امنیت غذایی بگذارد. تجربه جهانی نشان می‌دهد که تنها از مسیر مشارکت بخش خصوصی، ارتقای ابزارهای بیمه‌ای و تکیه بر داده‌های دقیق است که می‌توان نظام بیمه را کارآمد، رقابتی و پایدار کرد. در غیر این صورت، تداوم وابستگی به منابع عمومی و ضعف در کارآیی، آینده این بخش را با چالش‌های عمیق‌تری مواجه خواهد کرد.
جای خالی بخش خصوصی در بیمه کشاورزی
در این رابطه فاطمه پاسبان، کارشناس و پژوهشگر حوزه کشاورزی، در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» با اشاره به این نکته که بیش از ۸۰ نوع محصول تحت پوشش بیمه قرار گرفته و حدود ۳۵۰ نوع ریسک نیز پوشش داده می‌شود، گفت: با وجود این گستره، همچنان موضوع بیمه در کشور یک چالش جدی است و کارآمدی ۱۰۰ درصدی که انتظار می‌رود حاصل نشده است. آمار نشان می‌دهد که صندوق بیمه با کسری بودجه روبه‌رو است؛ سهم کشاورزان در پرداخت حق بیمه به بیش از ۴۷ درصد رسیده و این موضوع فشار مالی چشم‌گیری بر بهره‌برداران وارد می‌کند.
از سوی دیگر، بدهی دولت تا پایان سال ۱۴۰۲ بیش از ۶.۴ هزار‌میلیارد تومان انباشته شده و پرداخت خسارت‌ها با تاخیر انجام می‌شود؛ حتی گاهی برآورد خسارت‌ها نیز با واقعیت تطابق ندارد و همین امر باعث اعتراض همیشگی کشاورزان شده است.
او با اشاره به مشارکت صفر بخش خصوصی در بازار بیمه کشاورزی و تمایل اندک کشاورزانی که در مناطق یا محصولات پرریسک فعالیت می‌کنند، به بیمه شدن، توضیح داد: مجموعه این موارد نشان می‌دهد ساختار بیمه محصولات کشاورزی در ایران پایدار نیست و نیازمند اصلاحی جدی است تا این ابزار مهم در امنیت غذایی کشور به جایگاه واقعی خود برسد.
پاسبان با طرح این سوال که چرا با وجود پرداختن به «معلول‌ها» هنوز علل اصلی و ریشه‌ای ناکارآمدی بیمه محصولات کشاورزی در ایران مورد توجه قرار نمی‌گیرد، گفت: مشکل از آنجا است که بیمه محصولات کشاورزی در ایران به‌عنوان یک «سیستم درون یک سیستم» تعریف نشده و نگاه ما به آن جزیره‌ای است؛ همین نگاه جزیره‌ای سبب بروز مسائل متعدد و ظهور معلول‌ها شده است. هنگامی که نظام‌های بیمه‌ای دیگر کشورها را بررسی می‌کنیم، مشاهده می‌کنیم که در جهان بیمه کشاورزی بخشی از یک سیستم بزرگ‌تر است؛ سیستمی که زیرسیستم‌های مختلفی دارد و یکی از مهم‌ترین آنها نظام تولید است. در این نظام، درآمد و عملکرد مزرعه به‌طور دقیق مشخص و مدیریت می‌شود.
ارکان سیستم
او افزود: کشورهایی که موفق بوده‌اند، ابتدا سیستم مادر را تعریف کرده‌اند؛ سیستمی که در آن سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، استراتژی‌نویسی، تدوین نقشه راه و طراحی بسته‌های حمایتی انجام می‌شود و در نهایت یکی از خروجی‌های آن، یک نظام کارآمد بیمه‌ای برای کشاورزان است. نخستین رکن زیر سیستم، نظام تولید است. در این نظام، درآمد کشاورز و عملکرد مزرعه نقشی اساسی دارند. به عبارتی دیگر، بهره‌بردار باید توان پرداخت بیمه را داشته باشد. بنابراین دولت، حاکمیت و بخش خصوصی باید ابتدا بر تقویت نظام تولید تمرکز کنند تا بتوان از یک نظام بیمه‌ای کارآمد سخن گفت.
این کارشناس حوزه کشاورزی ادامه داد: موضوع بعدی، فناوری است؛ از بذر تا مکانیزاسیون و سایر ابزارهای نوین، همه اینها میزان ریسک تولید را تعیین می‌کنند. هرچه فناوری بیشتر وارد مزرعه شود، مخاطرات کاهش می‌یابد و پوشش بیمه‌ای دقیق‌تر و موثرتر می‌شود. هر چه سطح ریسک تعیین‌پذیرتر و کنترل‌پذیرتر باشد، فشار ناشی از خسارت‌های ناگهانی هم برای بیمه‌شونده و هم برای بیمه‌گر کاهش می‌یابد. نکته دیگر در نظام تولید، ساختار مزرعه است. یک الگوی بیمه برای همه قابل اجرا نیست؛ الگوها باید بر اساس نوع محصول، منطقه تولید، اندازه مزرعه و مقیاس فعالیت طراحی شوند.
پاسبان گفت: زیرسیستم دیگر، نظام بازار و قیمت است؛ جایی که توان خرید بیمه و نوع بیمه وابسته به آن شکل می‌گیرد. قیمت محصول، درآمد کشاورز را تعیین می‌کند. اگر نظام قیمت‌گذاری و بازار به زیان تولیدکننده باشد و او ناچار شود محصولش را زیر قیمت واقعی یا با سود اندک بفروشد یا اگر سیاست‌های دولت او را مجبور کند محصول را کمتر از هزینه تولید عرضه کند، نباید انتظار داشت توان خرید بیمه داشته باشد. در بازاری که تورم شدید وجود دارد و هزینه‌های تولید دائما رو به افزایش است، ریسک قیمتی بالا می‌رود و بر شرایط بیمه‌گری اثر مستقیم دارد.
او تاکید کرد: نکته بعدی در بحث زیرسیستم‌ها، بخش‌هایی است که در دل یک سیستم بزرگ‌تر قرار دارند و می‌توانند نظام بیمه محصولات کشاورزی را به‌شدت تحت‌تاثیر قرار دهند؛ یکی از مهم‌ترین آنها نظام داده و پایش است. ما باید اطلاعات اقلیمی، اطلاعات مرتبط با الگوی کشت، عملکرد، کیفیت و مدیریت مزرعه را در اختیار داشته باشیم. تمامی این داده‌ها و نظام پایشی که باید آنها را جمع‌آوری و تحلیل کند، شرط لازم برای طراحی بیمه متناسب با عملکرد، مقیاس، موقعیت جغرافیایی، نوع محصول و میزان ریسک اقلیم است. برخی محصولات در برخی اقلیم‌ها پرخطرترند و طبیعتا نوع بیمه و شرایط آن نیز باید متفاوت باشد.
این کارشناس حوزه کشاورزی توضیح داد: نکته مهم دیگر ساختار حکمرانی است؛ ساختاری که اگر کارآمد نباشد، این سازوکار بزرگ نمی‌تواند به حیات موثر خود ادامه دهد. بودجه دولت، یارانه‌های بیمه‌ای، سیاست‌های کشاورزی و نهادهای نظارتی، همگی در چارچوب همین حکمرانی تعریف می‌شوند و باید با کارآیی و شفافیت عمل کنند تا نتیجه آن، شکل‌گیری یک نظام بیمه کارآمد باشد.
در کنار این موارد، نظام مالی و بیمه‌ای نیز قرار دارد؛ جایی که بیمه اتکایی، ورود بخش خصوصی و فعالیت صندوق‌های استانی باید معنا پیدا کند. امروز ساختار بیمه محصولات کشاورزی در نوعی انحصار قرار گرفته و سهم بخش خصوصی بسیار ناچیز است. حال آنکه حضور فعال نظام‌های مالی و بیمه‌ای خصوصی در سطح استان و حتی شهرستان نه‌تنها باعث ایجاد رقابت و کاهش انحصار می‌شود، بلکه زمینه‌ساز کارآمدی و توسعه بیمه نیز خواهد بود.
پاسبان یادآور شد: در این میان، مساله تغییر اقلیم و محیط زیست نیز اهمیت ویژه‌ای دارد. تغییر اقلیم می‌تواند شدت ریسک را افزایش دهد، عملکرد مزرعه را تغییر دهد و موجب اختلال در الگوهای تولید شود. هرچه ریسک‌ها شدیدتر باشند، دستیابی به یک نظام بیمه کارآمد سخت‌تر خواهد شد. بیمه قرار است ریسک را پوشش دهد، اما تنها تا جایی که آن ریسک قابل مدیریت باشد.
چشم‌پوشی از مقیاس تولید
پاسبان در ادامه گفت: پس از آن، معضل نبود نظام داده قرار دارد. داده‌های دقیق، معتبر و قابل استناد درباره عملکرد محصول، اقلیم، خاک و سایر مؤلفه‌های مهم باید وجود داشته باشد. بدون داده، تعیین نرخ بیمه به‌صورت علمی ممکن نیست؛ ارزیابی خسارت دقیق انجام نمی‌شود و اعتماد شکل نمی‌گیرد. اینها همه معلول همان نقص بنیادین هستند. ریشه مهم دیگر، نبود بازار بیمه است. وجود یک صندوق دولتی که خود هم بازیگر است هم قاعده‌گذار، منجر به انحصار، نبود رقابت، عدم نوآوری و کاهش کارآیی شده است. این یک ضعف نهادی بنیادی است و باید با ورود بخش خصوصی و تدوین یک استراتژی جدید اصلاح شود.
این کارشناس کشاورزی توضیح داد: نکته مهم دیگر ضعف حکمرانی است. ناهماهنگی نهادی، نبود شفافیت، مشارکت کم ذی‌نفعان، ضعف نظارت دیجیتال و نبود سیستم پاسخگویی باعث شده شاخص‌های حکمرانی خوب در این حوزه ضعیف باشند و همین ضعف بر کارآمدی بیمه اثر گذاشته است. لازم است مدل حکمرانی مناسب برای کل این مجموعه طراحی شود تا بیمه بتواند بر پایه آن عمل کند. مساله دیگری که بارها تاکید شده، اما جدی گرفته نشده، عدم تطابق بیمه با مقیاس تولید است.
مزرعه کوچک ریسک بالاتری دارد، فناوری و دانش کمتری به کار می‌گیرد و توان مالی کمتری هم دارد. بنابراین نمی‌توان یک الگوی واحد برای همه مقیاس‌ها ارائه کرد. در جهان نیز برای هر نوع مزرعه، الگوی متفاوتی ارائه می‌شود. در نتیجه، باید برای بهره‌برداران کوچک، متوسط و بزرگ الگوهای متناسب ارائه شود.
او در پایان تاکید کرد: نکته پایانی، موضوع سرمایه اجتماعی است. سرمایه اجتماعی یعنی اعتماد، انتظار مثبت، همکاری، پذیرش سیاست‌ها و مشارکت فعال. هنگامی که کشاورز به دولت و نهادهای حاکمیتی اعتماد داشته باشد، ریسک را می‌پذیرد، بیمه را می‌پذیرد و همراهی می‌کند، اما وقتی احساس کند حمایت واقعی وجود ندارد، سرمایه اجتماعی کاهش می‌یابد. نمونه‌های کاهش سرمایه اجتماعی فراوان‌اند؛ خسارت‌هایی که دیر یا ناقص پرداخت می‌شود، یارانه‌هایی که وعده داده می‌شود اما کامل پرداخت نمی‌شود، طرح‌هایی که نیمه‌تمام رها می‌شوند مثل آبیاری تحت فشار یا بیمه فراگیر، قیمت خرید تضمینی که کمتر از هزینه تولید تعیین می‌شود، سیاست‌هایی که از سالی به سال دیگر تغییر می‌کند و مدیریتی که با هر تغییر مدیر، مسیر تازه‌ای می‌رود.
