چرا معافیت‌های غیرضروری باید حذف شوند؟
مالیات بدون تبعیض گام نخست اصلاح اقتصادی
در نظام مالیاتی ایران، استثناهای مالیاتی یا معافیت‌ها بخش مهمی را تشکیل می‌دهند. از یک سو، این معافیت‌ها، که شامل مشوق‌هایی برای تولید، صادرات، مناطق کمتر توسعه‌یافته و حمایت از اقشار کم‌درآمد و فعالیت‌های حیاتی مانند کشاورزی می‌شوند، در نگاه بسیاری لازم و ضروری به نظر می‌رسند.
حامیان این معافیت‌ها معتقدند که این تسهیلات نه تنها فشار مالیاتی را بر دوش ضعیف‌ترها کاهش می‌دهند، بلکه با هدایت سرمایه‌ها به سمت بخش‌های مولد، نقش یک کاتالیزور توسعه‌ای را ایفا می‌کنند. با این حال، در شرایط کنونی که دولت‌ها بیش از پیش به منابع پایدار درآمدی برای تامین هزینه‌های عمومی، اجرای پروژه‌های زیربنایی و کاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار (مانند نفت) نیازمندند، گسترش بی‌رویه این استثناها تبدیل به یک چالش جدی شده است.
حجم بالای معافیت‌های هدف‌گذاری نشده، به طور موثری پایه مالیاتی را کوچک کرده و ضمن ایجاد زمینه‌های فرار و اجتناب مالیاتی، بار ناعادلانه‌ای از مالیات را بر دوش مؤدیان باقی‌مانده تحمیل می‌کند. از این رو، اصلاح نظام مالیاتی و حرکت به سوی کاهش حداکثری این معافیت‌های غیرضروری و ناکارآمد، نه تنها یک انتخاب، بلکه یک ضرورت اقتصادی است تا با افزایش عدالت و شفافیت، بتوان درآمدهای مالیاتی را بدون افزایش نرخ‌ها و صرفا از طریق گسترش پایه مالیاتی و شمول همگانی، به سطحی پایدار و منطقی رساند.
چرایی حذف معافیت‌های غیرضروری
در شرایط حساس اقتصادی کنونی ایران که تحت تاثیر شدید تحریم‌های بین‌المللی و نوسانات بازارهای جهانی نفت قرار دارد، اتکای تاریخی کشور به درآمدهای نفتی به شدت تضعیف شده است. این وضعیت، لزوم انتقال مرکز ثقل تامین بودجه دولت را به سوی منابع درآمدی قوی‌تر و پایدارتر، بیش از پیش آشکار می‌سازد. در چنین فضایی، نظام مالیاتی به عنوان قابل اتکاترین و شفاف‌ترین منبع داخلی، باید نقش محوری خود را ایفا کند.
با این حال، کارآیی نظام مالیاتی ایران با وجود حجم وسیع و بی‌هدف معافیت‌ها و استثناهای مالیاتی، به شدت کاهش یافته است. اگرچه برخی معافیت‌ها (مانند حمایت از اقشار کم‌درآمد یا فعالیت‌های کاملا مولد) توجیه اجتماعی و اقتصادی دارند، اما تعداد زیادی از این استثنائات، که گاها به لابی‌گری و فرارهای قانونی تبدیل شده‌اند، بخش بزرگی از پایه مالیاتی کشور را از شمول مالیات خارج کرده‌اند. این معافیت‌های غیرضروری، علاوه بر کاهش چشم‌گیر درآمدهای دولت، زمینه‌ساز بی‌عدالتی مالیاتی نیز می‌شوند؛ زیرا بار مالیاتی اصلی را بر دوش حقوق‌بگیران و مؤدیانی که شفاف هستند، می‌اندازند.
تحقق اهداف کلان اقتصادی و بودجه‌ای مستلزم آن است که نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (Tax-to-GDP Ratio) در سال‌های آتی به‌طور قابل‌توجهی افزایش یابد تا ایران بتواند استانداردهای منطقه‌ای و جهانی را در پایداری درآمدی محقق سازد. دستیابی به این هدف، صرفا با افزایش نرخ مالیات بر مؤدیان موجود ممکن نیست و می‌تواند به رکود بیشتر منجر شود. راه‌حل بنیادین و کارآمد، نه در افزایش نرخ‌ها، بلکه در کاهش و حذف معافیت‌های مالیاتی غیرضروری نهفته است.
سیاستگذاران اقتصادی باید با شجاعت و قاطعیت، بازنگری جامعی در قانون مالیات‌های مستقیم انجام دهند و تمامی استثنائات فاقد توجیه شفاف و کارآیی اقتصادی را حذف کنند. این اقدام به طور مستقیم منجر به گسترش پایه‌ی مالیاتی و شمول درآمدهای جدید به چتر مالیاتی خواهد شد. در نتیجه، دولت خواهد توانست درآمدهای مالیاتی خود را افزایش داده و در شرایطی که نفت نمی‌تواند تکیه‌گاه اصلی باشد، منابع مطمئن برای سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها، خدمات عمومی و توسعه‌ی بخش‌های غیرنفتی را فراهم آورد. به این ترتیب، حذف معافیت‌های غیرضروری، گامی حیاتی در جهت اصلاح ساختار بودجه و تقویت ثبات اقتصادی کشور خواهد بود.
سیر آغازین معافیت‌های مالیاتی در ایران
نظام مالیاتی ایران از دهه‌های گذشته معافیت‌های مالیاتی را به عنوان ابزاری مهم و حیاتی برای تشویق فعالیت‌های اقتصادی، حمایت از تولید و تحقق اهداف منطقه‌ای به‌کار گرفته است. ریشه‌های این رویکرد به اوایل دهه ۱۳۴۰ و هم‌زمان با تصویب قانون مالیات‌های مستقیم بازمی‌گردد؛ زمانی که دولت با هدف تقویت ساختارهای اقتصادی و ایجاد صنایع نوپا، تلاش کرد با ارائه معافیت‌هایی برای بخش‌های کشاورزی، صنایع نوظهور و سرمایه‌گذاری در مناطق کمتر توسعه‌یافته، مسیر سرمایه‌گذاری را هموار کرده و رشد اقتصادی هدفمند را افزایش دهد. این معافیت‌ها در آن دوره، به مثابه مشوق‌هایی هدفمند برای جهت‌دهی به جریان سرمایه عمل می‌کردند.
گسترش دامنه و ورود اهداف اجتماعی
پس از انقلاب ۱۳۵۷، دامنه‌ی این معافیت‌ها به شدت گسترش یافت و فراتر از ملاحظات صرفا اقتصادی، حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی، خیریه‌ها، نهادهای دینی و فعالیت‌های گسترده کشاورزی را نیز در بر گرفت. در این دوره، سیاستگذاران اقتصادی معافیت‌ها را نه‌تنها ابزاری مالی، بلکه راهکاری برای تحقق عدالت اجتماعی و حمایت از اقشار کم‌درآمد و نهادهای عام‌المنفعه تلقی کردند. هرچند این اهداف ذاتا ارزشمند بودند، اما ورود نهادها و فعالیت‌های متعدد به فهرست معافیت‌ها، بدون در نظر گرفتن مکانیسم‌های دقیق سنجش کارایی، به تدریج بر حجم هزینه‌های مالیاتی دولت (Tax Expenditures) افزود و به عنوان یک چالش ساختاری در بودجه‌ریزی ظاهر شد.
کاهش پایه مالیاتی و شکاف نرخ‌ها
در دهه‌های بعد، به‌ویژه از اوایل دهه ۱۳۷۰ به بعد، حجم و تنوع معافیت‌ها به شکلی فزاینده افزایش یافت و بخش‌های متعددی از اقتصاد مولد و غیرمولد، نظیر بسیاری از نهادهای خاص، از شمول مالیات خارج شدند. این روند فزاینده، دو پیامد مخرب اصلی داشت؛ اولا، بخش قابل‌توجهی از پایه‌ی مالیاتی کشور کاهش یافت و سهم درآمدهای مالیاتی در تامین بودجه دولت بسیار کمتر از ظرفیت واقعی اقتصاد باقی ماند؛ و دوما، باری که باید به صورت عادلانه میان همه‌ی فعالان اقتصادی تقسیم می‌شد، بر دوش بخش‌های شفاف و مؤدیان قانونمند متمرکز شد.
در سال‌های اخیر، کارشناسان اقتصادی و نهادهای نظارتی بارها هشدار داده‌اند که گستردگی معافیت‌ها موجب ناکارآمدی فزاینده نظام مالیاتی شده است. وجود اختلاف قابل‌توجه میان نرخ موثر مالیات (آنچه عملا توسط مؤدیان پرداخت می‌شود) و نرخ قانونی (آنچه در قانون تعیین شده)، نشانه‌ای روشن از اثر این معافیت‌ها بر کاهش درآمدهای مالیاتی بالقوه محسوب می‌شود. بررسی‌های اقتصادی نشان می‌دهد که نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی (Tax-to-GDP Ratio) در ایران در سطحی به‌طور ملموس پایین‌تر از استانداردهای جهانی و منطقه‌ای قرار دارد و این وضعیت عمدتا به دلیل وجود حجم بالایی از استثناها و معافیت‌های فاقد توجیه اقتصادی یا اجتماعی پایدار ایجاد شده است.
ضرورت اصلاح و چشم‌انداز آینده
در مجموع، آنچه در ابتدا با هدف توسعه، حمایت و تشویق فعالیت‌های مولد طراحی شد، امروز به یکی از چالش‌های اصلی و ساختاری نظام مالیاتی کشور تبدیل شده است؛ چالشی که در شرایط کاهش درآمدهای نفتی، راهی جز اصلاح باقی نگذاشته است. اصلاح و بازنگری قاطعانه در ساختار معافیت‌ها و حذف استثنائات غیرضروری، ضرورتی اجتناب‌ناپذیر برای افزایش کارایی، تقویت عدالت و تامین پایداری درآمدی دولت محسوب می‌شود؛ تنها با این اقدام می‌توان پایه‌ای محکم برای رشد اقتصادی متکی بر منابع داخلی ایجاد کرد.
موانع اصلاح و حذف معافیت‌های غیرضروری
با وجود اجماع گسترده میان اقتصاددانان و نهادهای سیاستگذار درباره لزوم بازنگری در نظام معافیت‌های مالیاتی، اجرای این اصلاحات در عمل با موانع قابل‌توجهی روبه‌رو است. نخستین مانع، مقاومت گروه‌های ذی‌نفع است که سال‌ها از این معافیت‌ها بهره‌مند بوده‌اند و حذف آن را تهدیدی برای منافع خود می‌دانند.
این گروه‌ها، که گاه دارای نفوذ سیاسی یا اقتصادی قابل‌توجهی هستند، معمولا با لابی‌گری یا فشارهای غیررسمی، فرآیند اصلاح را به تاخیر می‌اندازند. دومین مانع، فقدان شفافیت و دسترسی محدود به داده‌های مالی است. در نبود سامانه‌های جامع اطلاعاتی و تبادل داده میان دستگاه‌ها، شناسایی دقیق مشمولان واقعی معافیت و ارزیابی کارآیی آنها دشوار می‌شود.
در نتیجه، تصمیم‌گیری مبتنی بر شواهد جای خود را به رویکردهای سلیقه‌ای و غیرمستند می‌دهد. توسعه سامانه مودیان می‌تواند در کاهش اثر این مانع بسیار موثر باشد. عامل دیگر، نگرانی از تبعات اجتماعی کوتاه‌مدت است. برخی تصمیم‌گیران بیم آن دارند که حذف ناگهانی معافیت‌ها به افزایش هزینه تولید یا فشار بر گروه‌های کم‌درآمد منجر شود.
این نگرانی اگرچه در ظاهر موجه است، اما در عمل مانع از اصلاح تدریجی و هدفمند می‌شود. کارشناسان معتقدند که می‌توان با طراحی سیاست‌های جبرانی، مانند اعطای یارانه‌های تولیدی یا تسهیلات مالیاتی مشروط، این آثار را کنترل کرد. در نهایت، پیچیدگی حقوقی و پراکندگی قوانین مالیاتی نیز مانعی ساختاری است. بسیاری از معافیت‌ها در قالب قوانین خاص یا تبصره‌های پراکنده در قوانین بودجه سالانه تثبیت شده‌اند و حذف یا اصلاح آنها نیازمند هماهنگی بین‌دستگاهی و اراده سیاسی قوی است.
مسیر پیشنهادی برای اصلاح معافیت‌ها
اصلاح ساختار معافیت‌های مالیاتی نیازمند رویکردی تدریجی، شفاف و مبتنی بر شواهد اقتصادی است. حذف ناگهانی معافیت‌ها می‌تواند موجب بی‌ثباتی در محیط کسب‌وکار شود، از این‌رو، اجرای مرحله‌ای آن منطقی‌تر است. نخستین گام، ایجاد سامانه شفاف اطلاعاتی و پایگاه داده جامع معافیت‌ها است تا تمام اشخاص حقیقی و حقوقی مشمول معافیت در آن ثبت و قابل ارزیابی باشند. در گام دوم، لازم است ارزیابی دقیق اثربخشی و هزینه‌ـ‌فایده هر نوع معافیت انجام گیرد. معافیت‌هایی که فاقد کارکرد اقتصادی یا اجتماعی مشخص هستند باید به‌تدریج حذف شوند، درحالی‌که برای بخش‌های مولد مانند تولید، صادرات دانش‌بنیان و فعالیت‌های اشتغال‌زا می‌توان مشوق‌های هدفمند و زمان‌دار تعریف کرد.
گام سوم، تدوین نقشه‌راه قانونی و نهادی اصلاحات است تا از تصمیمات مقطعی جلوگیری شود. این نقشه‌راه می‌تواند با همکاری سازمان امور مالیاتی، وزارت اقتصاد و مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه شود و در قالب یک برنامه پنج‌ساله اجرا گردد. نتیجه چنین رویکردی، گسترش پایه مالیاتی بدون افزایش نرخ‌ها، کاهش نابرابری و افزایش پایداری درآمدهای دولت خواهد بود. البته ناگفته نماند که سازمان امور مالیاتی کشور در لایحه اصلاح قانون مالیات‌های مستقیم، سامان‌دهی معافیت‌های غیرضرور را مورد تاکید قرار داده است. و از آنجا که این سازمان مجری قوانین است در این مسیر قانون گذار باید دست به کار شود و با حذف معافیت‌های غیرضروری راه را برای اجرای عادلانه و منصفانه مالیات ستانی از سوی سازمان امور مالیاتی باز بگذارد.
