حریم تهران دقیقا کجاست؛ پایتخت یا حومه؟
دوئل ملکی دولت و شهرداری
- استانداری تهران با استناد به قانون «تقسیمات کشوری»، متولی حومه پایتخت را استانداری و شهرداری‌‌‌‌‌های شهرهای حومه میداند
- شهرداری تهران با استناد به قانون «محدوده و حریم»، خود را متولی صدور پروانه برای زمین‌‌‌‌‌های حریم تهران معرفی می‌کند
فرید قدیری: 4دهه مدیریت 2 پاره در «تهران بزرگ» یا همان مجموعه شهری تهران، سریال «بحران‌‌‌‌‌های زیستی در پایتخت» را وارد قسمت «دعوای عیان دولت و شهرداری» کرده؛ دوئل بر سر «زمین‌‌‌‌‌های حریم شهر تهران» است به‌طوری‌که هر دو برای «تصاحب اختیار تعیین‌‌‌‌‌کاربری اراضی حریم» به قانون استناد می‌کنند اما دو قانون متضاد از هم، در نتیجه هیچکدام تا الان نتوانسته دیگری را از زمین خارج کند.
هفته گذشته دعوای پنهانی مزمن بین استانداری تهران و شهرداری تهران برای کنترل فرمان «حریم شهر تهران» با دو مصاحبه مقامات ارشد این دو نهاد، یکی در تلویزیون و دیگری در صحن شورای شهر، «عمومی» شد و بالا گرفت. همزمان، معاون شهرسازی و معماری شهردار هم تغییر کرد و این اتفاق که می‌تواند «اصل ماجرای دوئل دولت و شهرداری» را منحرف کند، توسط برخی ناظران در قالب «پایان اختلافات» القاء شد، در حالی‌که ریشه این اختلاف به «قدرت سیاسی نهفته در ارزش اقتصادی زمین‌‌‌‌‌های حریم» و البته «تضاد آشکار روح دو قانون مرتبط با حریم» برمی‌گردد که اگر خشک نشوند، طرفین دعوا برای مدتی «آتش‌‌‌‌‌بس» می‌کنند و دوباره «شروع.»
«حریم» شهر تهران کجاست؟
شهر تهران یا همان محدوده حاوی 22منطقه شهری، حدود 600کیلومتر مساحت دارد و هر آنچه در اطراف پایتخت (همین شهر) به وسعت حدود 10برابر شهر تهران، به شکل «تعدادی شهرستان با دربرگیری حداقل 10 شهر و 20 روستا» قرارگرفته، «حریم تهران» محسوب می‌شود. حریم تهران در حال‌حاضر نزدیک به 5900 کیلومترمربع مساحت دارد، در حالی‌که مساحت کل استان تهران 13هزار و 800کیلومترمربع است و در کل، 16 شهرستان و بدون احتساب شهر تهران، 48 شهر و 73 روستا در این استان جای گرفته‌اند که حداقل 30 شهر از آنها در حریم شهر تهران است. مقایسه ارقام مساحت «حریم تهران» و «استان تهران» در کنار تعداد زیادی شهر در استان، نشان می‌دهد: همپوشانی گسترده و در عین‌حال «پیچیده» فیزیکی بین یکسری شهرهای واقع در اطراف شهر تهران و حریم شهر تهران وجود دارد و این یعنی «تداخل در حوزه عمل شهرداری‌‌‌‌‌ها.»
اختیار «حریم» تهران با کیست؟
شهرداری تهران و استانداری تهران در جریان دعوایی که بالا گرفته‌است، مدام به قانون استناد می‌کنند، اما چون هرکدام‌‌‌‌‌شان، فقط از موضع سمت خود قانون را می‌بینند، صحبتی از «2 قانون خنثی‌‌‌‌‌کننده یکدیگر» نکرده‌‌‌‌‌اند، در نتیجه برای خیلی از ناظران این دعوا، از جمله شهروندان ساکن تهران یا ساکنان حومه شهر تهران، عاملان تخلف یا عبور از قانون، مشخص و شفاف نیست. بررسی‌‌‌‌‌های «دنیای‌‌‌‌‌اقتصاد» در این‌باره نشان می‌دهد، برای حریم شهر تهران، دو قانون وجود دارد. قانون قدیمی‌‌‌‌‌تر که تحت‌عنوان «قانون تعاریف و تقسیمات کشوری» مصوب سال62 است، می‌گوید: هر زمان جمعیت روستاهای واقع در حریم شهر تهران و داخل استانداری تهران به 3500نفر رسید، دولت (وزارت کشور و استانداری) می‌تواند در آنجا شهر تاسیس کند. طی 4دهه اخیر، دولت با استناد به همین قانون، تعداد شهرهای واقع در حریم تهران را به سطح فعلی 48فقره رسانده‌است. البته در این مدت، دولت (وزارت کشور با درخواست وزارت مسکن) یکسری شهرهای جدید نیز در حریم پایتخت تاسیس کرد و در جریان بارگذاری‌‌‌‌‌های ساختمانی و جمعیتی در همه آنها، تقریبا مستقل از «آثار احتمالی گسترش اطراف تهران برای ظرفیت‌های زیست‌محیطی تهران» عمل کرد و پیش‌رفت. نتیجه آن شده که امروزه تحت‌تاثیر احداث نزدیک به 50 شهر قدیم و جدید واقع در حومه تهران، «جمعیت روز پایتخت» به میزان 50درصد جمعیت شب، افزایش پیدا کرده‌است.
از طرف دیگر، به موازات قانون تقسیمات کشوری که متولی حریم تهران را «استانداری» می‌‌‌‌‌شناسد، سال84 قانون دیگری تحت‌عنوان «قانون تعاریف محدوده و حریم شهر و روستا» تصویب شد که روح قانون دوم، برخلاف قانون اول، «اختیار نظارت و عمل بر حریم تهران» را به شهرداری تهران واگذار می‌کند. براساس این قانون، «قسمتی از زمین‌‌‌‌‌های حریم تهران واقع در داخل شهرستان تهران» صرفا برای «توسعه آتی پایتخت» باید حفظ شود و هر نوع ساخت‌‌‌‌‌وساز در حریم باید با نظارت شهرداری تهران باشد. نظارت بر ساخت‌‌‌‌‌وساز می‌تواند به‌معنای آن باشد که «مرجع صدور پروانه برای زمین‌‌‌‌‌های حریم تهران»، شهرداری است. هرچند در متن قانون، مسوول صدور پروانه به صراحت معرفی نشده‌است.
پشت‌‌‌‌‌صحنه این قانون دوم که دو دهه‌بعد از قانون اول، تصویب شد، «رشد تهاجمی» جمعیت و کاهش گسترده «زمین‌‌‌‌‌های خام واقع در حریم تهران» طی دهه‌های 70 و 80 بود. در آن مقطع، دولت تشخیص داده بود، بعد از دو دهه «رشد جمعیت تهران بزرگ فراتر از طرح‌های جامع اول و دوم تهران»، لازم است جلوی بارگذاری‌‌‌‌‌های ساختمانی اطراف تهران گرفته شود تا «ذخایر اراضی مورد‌نیاز برای آینده شهر تهران»، بیش از این، صرف نشود. در دهه70، جمعیت تهران که قرار بود طبق طرح جامع اول تهران به 5.5میلیون نفر برسد، به حدود 6.5میلیون نفر تجاوز کرده‌بود. به همین‌خاطر، با تصویب قانون مرتبط با حریم در دهه80، شهرهایی که در حریم تهران شکل‌گرفته بودند و خودشان هم حریم داشتند، نمی‌توانستند «بیش از حد موجود» گسترش پیدا کنند و زمین‌‌‌‌‌های حریم آنها طبق همان قانون، مشمول «صدور مجوز از سمت شهرداری تهران، صرفا برای توسعه فیزیکی شهر تهران» است.
«یک حریم، دو متولی» چگونه حل می‌شود؟
در حال‌حاضر 20 سال از اداره تهران با «یک حریم و دو متولی» می‌گذرد. نتیجه آن شده که پایتخت از سمت نوار غربی خط‌‌‌‌‌محدوده، عملا «حریم» خود را از دست داده‌است؛ به‌طوری‌که حدفاصل کرج و تهران، مابین منطقه22 و وردآورد از یکسو (متعلق به محدوده تهران) و گرمدره از سوی دیگر (داخل محدوده استان البرز)، تقریبا هیچ امکانی به شکل «اراضی بکر و خام»، برای «محفوظ نگه‌‌‌‌‌داشتن» آن جهت توسعه آتی پایتخت، باقی نمانده‌است. همین وضعیت از سمت شرق محدوده شهر تهران نیز صادق است و در جنوب خط محدوده تهران، یعنی اتوبان آزادگان نیز «حریم پایتخت» در اختیار شهرستان‌های پاکدشت، اسلامشهر و قدس قرار دارد که درست تا مجاورت اتوبان آزادگان، حوزه استحفاظی شهرداری‌‌‌‌‌های این شهرستان‌ها قرار دارد و در عین حال، حریم تهران هم محسوب می‌شوند.
این تعارض باعث‌شده از یکسو، شهرداری تهران مدعی آن است که نباید در اطراف محدوده جنوبی شهر تهران، ساختمان یا فعالیت تازه‌‌‌‌‌ای شکل بگیرد اما از سوی دیگر، مدیران شهرستان‌های مجاور و مالکان زمین‌‌‌‌‌های آنجا، در حال صدور مجوزها و بارگذاری‌‌‌‌‌های ساختمانی و جمعیتی هستند. در این میان، «ارزش اقتصادی زمین‌‌‌‌‌های واقع در حریم پایتخت» که ناشی از «نزدیکی به مرکز» است، اشتهای برخی واحدهای صنعتی در حریم و مالکان برای «تعیین یا تغییر کاربری» زمین‌‌‌‌‌های حریم تهران را سبب شده‌است؛ روندی که در سال‌های اخیر چون برای شهرداری‌‌‌‌‌های حریم منابع مالی قابل‌توجه حاصل از صدور مجوز برای این اراضی را به‌همراه داشت، عاملی برای «شتاب بارگذاری» روی اراضی ذخیره توسعه آتی پایتخت شد.
در این‌میان، طرف مقابل یعنی شهرداری تهران که با استناد به قانون دهه80، خود را «متولی» نظارت بر ساخت‌‌‌‌‌وسازهای حریم شهر تهران میداند نیز به‌نوعی، خود را «ذی‌نفع» منابع مالی حاصل از صدور پروانه و تغییرکاربری در این اراضی نیز میداند. نتیجه آن شده که دعوای دولت و شهرداری اکنون بالا گرفته و کار به دوئل رسیده‌است. استانداری تهران، پروانه‌‌‌‌‌ای که شهرداری برای حریم صادر‌کرده را ابطال‌کرده و شهرداری هم اجازه «ساخت‌‌‌‌‌وساز جدید» در حریم تهران یا همان «محدوده شهرهای حومه تهران» را نمی‌دهد.
گروه مسکن و شهری روزنامه «دنیای‌‌‌‌‌اقتصاد» در جریان تحقیق و بررسی درباره «زیرپوست» این دعوا، علاوه‌بر اینکه به ریشه‌های این اختلاف رسید، به یک طرح «حل اختلاف» هم دسترسی پیدا کرده‌است که برای اواخر دهه90 است؛ مقطعی که همسویی سیاسی و فکری بین دولت و شهرداری برقرار بود و همین «عدم اختلاف‌نظر» باعث‌شده بود شهرداری تهران و استانداری تهران، برای «تعیین‌تکلیف» متولی حریم شهر تهران با هدف «تنظیم جریان بارگذاری آتی روی اراضی حریم پایتخت»، در قالب یک طرح، به دو راهکار برسند. در آن طرح، دو پیشنهاد مطرح شد: اولین راهکار این است که هیچکدام از شهرداری‌‌‌‌‌های شهرهای واقع در حریم شهر تهران، «حریم نداشته باشند» و فقط محدوده در اختیار هر شهرداری باشد و مدیریت حریم پایتخت توسط یک نهاد مشترک (با استانداری) با محوریت شهرداری تهران، انجام شود.
راهکار دوم نیز «حریم مشاعی» برای شهرهای اطراف تهران و شهر تهران درنظر گرفته‌است؛ به این‌معنا که زمین‌‌‌‌‌های موجود واقع در حریم تهران که از محدوده شهرستان‌های اطراف تهران خارج است، در قالب «حریم مشاعی» باشد و «نظارت و کنترل» بر آن با استانداری باشد. تحقیقات «دنیای‌‌‌‌‌اقتصاد» حاکی است، با توجه به اینکه سطح دعوا در هفته گذشته، بالا گرفت، قرار است شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور به‌زودی یکی از این دو راهکار را تصویب کند.از آنجا که مرجع تصمیم‌گیری برای «آینده توسعه فیزیکی شهرهای ایران» شورای‌عالی شهرسازی و معماری کشور است که در قالب تدوین یا بازنگری طرح‌های جامع و تفصیلی شهرها، این تصمیم‌گیری را انجام می‌دهد، شاید بتواند «اختلافاتی که به واسطه وجود 2 قانون متضاد» بین استانداری تهران (زیرمجموعه وزارت کشور) و شهرداری تهران به‌وجود آمده را حل و فصل کند.
شهرسازان منتقد تراکم‌‌‌‌‌فروشی بی‌‌‌‌‌ضابطه معتقدند، دعوای امروز ریشه در «پرهیز دولت‌ها از مدیریت یکپارچه بر تهران بزرگ» دارد. مجموعه شهری تهران برای تعادل‌‌‌‌‌بخشی بین امکانات زندگی در پایتخت و حومه با جمعیت ساکن، باید به‌صورت یکپارچه مدیریت شود؛ شبیه دولت‌های محلی در کشورها که امکانات نهاد متولی با اختیارات آن تراز است و در عین‌حال، تصمیم‌گیری‌های جزیره‌‌‌‌‌ای پیامدزا ناشی از چند مدیریتی برای مجموعه‌‌‌‌‌شهری گرفته نمی‌شود. یکی دیگر از پیامدهای نبود مدیریت یکپارچه بر مجموعه شهری تهران، ماجرای متروی حومه پایتخت است؛ یکی از پرمسافرترین خطوط متروی تهران که بین پایتخت و کرج در حرکت است و ساکنان حومه را برای کار وارد تهران می‌کند اما مدیریت آن با مدیریت شهری تهران است.
