خلأ حکمرانی در اداره تهران

فرید قدیری:  مدل فعلی اداره شهر تهران را وقتی با خط‌کش‌های جهانی مورد سنجش و قضاوت حرفه‌ای قرار می‌دهیم، از سه منظر «مردود» می‌شود و هنگامی که علت این کج‌کارکردی را بررسی می‌کنیم، مشخص می‌شود شیوه فعلی نگهداری و توسعه پایتخت کشورمان که البته در دیگر شهرهای ایران نیز جاری است، «نسخه منسوخ 45‌سال‌ پیش حکومت‌های محلی در جهان» است که همان موقع به‌خاطر اشکالات و معایبی که ظاهر شد، جای خود را به الگوی موفق و معجزه‌آسای «حکمرانی‌شهری» داد.

در تهران طی هفته‌های اخیر ‌هزاران نفر، عمدتا از چهره‌های سیاسی یا معروف و همچنین وابستگان این افراد در کنار اقلیتی از متخصصان حوزه شهر در کنار قدیمی‌های مدیریت شهری، برای دور جدید شورای‌شهر تهران ثبت‌نام کردند. شیوه فعلی اداره شهر تهران، یعنی مدل «مدیر- شورا» اما مملو از ایراد و مساله است که اگر پیش‌از تشکیل شورای‌شهر آینده، مورد «اصلاح اساسی با نسخه جهانی» قرار نگیرد، مطابق تجربه دوره‌های گذشته تاکنون شورای‌شهر، نمی‌توان انتظار «تنظیم فرمان» منحرف‌شده این سیستم شهری را در ذهن تصور کرد. «دنیای‌اقتصاد» از همین‌رو و به بهانه «پایان‌کار» این دوره مدیریت‌شهری در هفته‌های ابتدایی سال‌آینده، در این مقاله ضمن تشریح نتایج آزمون «مطلوبیت و موفقیت مدل فعلی اداره تهران با خط‌کش‌های جهانی اداره شهرها»، به تفاوت ساختار و عملکرد این مدل و الگوی موفق در جهان می‌پردازد و در نهایت «آینده تهران با حکمرانی‌شهری» را باز براساس تجربه‌های موفق تصویر می‌کند.

تهران با کدام شیوه اداره می‌شود؟ نتایج آزمون سه شاخص

 برخی از مدیران شهر تهران طی این سال‌ها مدعی شده‌اند؛ الگوی اداره اینجا، «حکمرانی‌شهری» است. تعریف ساده این الگوی اداره شهر آن است که «قدرت تصمیم‌گیری و سیاستگذاری برای شهر، دست یک‌نفر(شهردار) نیست بلکه هر سه بازیگر یا ذی‌نفع اصلی شهر یعنی مدیریت‌شهری، شهروندان و بخش‌خصوصی (کسب‌وکارها) در چارچوب قانونی شفاف و مشخص برای اداره شهرشان قدرت اعلام‌نظر دارند و تصمیمات نهایی با «مشورت عمومی» پخته و در نهایت توسط شهرداری با اختیار کامل اجرایی به‌اجرا درمی‌آید.‌ اکنون با لحاظ این تعریف و سه شاخص جهانی الگوی «حکمرانی شهری»، وضعیت تهران را محک می‌زنیم تا به این سوال پاسخ دهیم که سیستم اداره پایتخت کشورمان، همین است یا مدل دیگر.

شاخص‌های اصلی تشخیص جاری‌بودن یا نبودن الگوی «حکمرانی شهری» دست‌کم شامل سه مولفه «کارآیی عملکرد مدیریت شهری با اندازه‌گیری آن»، «وضعیت شهر» و «نحوه تعامل و رابطه بین شهرداری و شورا از یک‌طرف و شهرداری و شهروندان از طرف دیگر» می‌شود. وضعیت تهران در اولین شاخص، منفی است به این معنا که در الگوی حکمرانی شهری، به شکل منظم و شفاف، «میزان رضایت شهروندان از شهر و اداره آن» با نظرسنجی‌های دوره‌ای پایش و اعلام می‌شود و در کنار آن، شاخص‌های «کیفیت‌زندگی» نیز تعیین وضعیت می‌شود، اما در تهران به‌جز در سال‌های پایانی «دوره شهرداران» که آن‌هم به شکل سلیقه‌ای (توسط برخی شهرداران و نه همه آنها) گزارش‌هایی از این جنس منتشر می‌شود، چنین رویه‌ای تا به حال حاکم نبوده و تابلوهای سنجش رضایت عمومی از اداره شهر، خاموش است.

شاخص دوم، یعنی «وضعیت شهر» نیز بازهم براساس مشخصه‌های «الگوی موفق حکمرانی شهری» دارای اشکالات اساسی است. وقت‌کشی‌ گسترده در سفرهای روزانه درون‌شهری به‌همراه تنفس هوای سمی (بسیار آلوده با ذرات معلق و گازهای سمی)، دست‌کم دو مورد جدی و اساسی از «بحران شهری زندگی در تهران» است که نه‌تنها در روندی مشخص کاهش‌نیافته که سال‌به‌سال‌ این دو مزاحم زندگی در پایتخت در پیشروی شهری، رکورد هم می‌زنند. در کنار این دو، مولفه‌هایی همچون «دوقطبی خدمات شهری و سکونتی» بین شمال و جنوب پایتخت، فقر آب، فقر مسکن، ضعف نظافت و نگهداشت نیز مصادیق دیگری از عدم‌مطلوبیت «وضعیت شهر» در تهران است. 

اما شاخص سوم، «نحوه تعامل و رابطه بین شهرداری و شورا از یک‌طرف و شهرداری و شهروندان از طرف دیگر»، شاید به شکل ملموس‌تر جای خالی «حکمرانی شهری» در سیستم اداره تهران را آشکار کند. شورای‌شهر تهران طبق عرف جهانی و همچنین قانون مصوب مرتبط با ماموریت شوراها در ایران، دست‌کم 2 وظیفه اساسی برای هدایت شهرداری در ریل «اداره مطلوب و موثر شهر» بر عهده دارد؛ تصمیم‌سازی و سیاستگذاری کلان برای رفع کمبودهای شهر توام با مشارکت کارآ در چکش‌کاری ایده‌ها و پیشنهادهای سیاستی شهرداری و همچنین نظارت بر حسن اجرای سیاست‌ها و تکالیف شهرداری.

اما مرور همه دوره‌های گذشته و حال شورای‌شهر از دوربین نوع و نحوه «تعامل با شهرداری» و دوربین «نشست‌های هفتگی» شورا نشان می‌دهد، برآیند کار بیشتر از آنچه تحقق رضایت‌بخش وظایف باشد عمدتا تنش و دعواهای با تم سیاسی یا ناشی از خودسری مدیران اجرایی شهر و در عین‌حال نشست‌های دورهمی شورا منتهی به تذکرات بی‌خاصیت شفاهی و کتبی بوده‌است. برای این سومین شاخص، 7 مصداق را می‌شود از سال‌های اخیر استخراج و بیان کرد. در این سال‌ها به‌رغم آنکه مشکل شماره‌نخست تهرانی‌ها، «ترافیک» بوده اما سیاست‌های به اجرا درآمده، درست برخلاف انتظار، تشدیدکننده ترافیک بوده‌است به این معنا که همچنان خیابان‌کشی و بزرگراه‌سازی در اولویت بوده تا رسیدن به درد متروسواران و پیاده‌ها. از خاصیت افتادن طرح‌ترافیک، فروش ذخایر (سرمایه ملکی) غیرقابل‌جبران شهر برای تامین منابع بودجه، تصویب سیاست‌ها و مقررات در شهرداری بدون کسب اجازه یا هماهنگی حداقلی با شورا همچون ابلاغیه یکم تیرماه، تذکرات بی‌پاسخ اعضای شورا به مدیران اجرایی شهر، اختلاف برسر واگذاری املاک شهر و همچنین اختلاف‌نظر شورا و شهرداری برسر نحوه تامین ناوگان حمل‌ونقل عمومی از جمله مصادیق «تعامل بد» در درون مدیریت‌شهری و بین مدیریت شهری و شهروندان است.

به این‌ترتیب نتایج آزمون سه شاخص توضیح داده‌شده‌ حاکی است؛ الگوی اداره شهر تهران، بسیار با «حکمرانی شهری» فاصله دارد و تا حدود زیادی منطبق بر مدل «مدیر-شورا» است. در اداره شهر تهران با مدل «مدیر-شورا»، قدرت شورای‌شهر صرفا بر اختیارات کلی برای سیاست‌های عمومی خلاصه می‌شود و دخالتی در امور اداری و اجرایی شهرداری ندارد. این مدل را می‌توان در قالب «حکومت شهری» که درست نقطه مقابل «حکمرانی شهری» قرار می‌گیرد، نیز تحلیل کرد.

چرا تهران «حکمرانی شهری» می‌خواهد؟

شیوه فعلی اداره شهر تهران به این‌صورت است که همچون مدل «حکومت شهری» و نه «حکمرانی شهری»، قدرت تصمیم‌گیری و سیاستگذاری در شهر بسیار متمرکز است، ضمن آنکه مرکز ثقل تمرکز قدرت نیز در شهرداری است. نبود شفافیت در تصمیمات و رویه‌ها و به بازی‌نگرفتن نظر و دغدغه‌های عمومی برای تصمیم‌گیری نیز از المان‌های مدل اول به‌حساب می‌آید. تفاوت سیستم «حکومت شهری» و «حکمرانی شهری» به میزان قدرت، نفوذ و صلاحیت سه گروه مدیریت‌شهری، بخش‌خصوصی و شهروندان در اداره شهر مربوط است. در مدل دوم، در عین حالی که حکومت شهری به رسمیت شناخته می‌شود، تکلیف میزان مشارکت و حق‌نظر مردم و بخش‌خصوصی در اداره شهر نیز روشن است.

در الگوی «حکمرانی شهری»، قدرت توزیع می‌شود و مردم و صاحبان کسب‌وکار نیز در صحنه سیاستگذاری حضور دارند. در این الگو، مدیریت‌شهری به دریافت مشاوره عمومی متعهد است و بازیگران خارج از سیستم مدیریت شهری را به رسمیت می‌شناسد. در این سیستم همچنین «شفافیت» وجود دارد، نه «پنهان‌کاری» یا «سورپرایز با مصوبات شبانه و تصمیمات ناگهانی»، ضمن آنکه آزادی عمل مدیران اجرایی در تصمیم‌گیری به‌خاطر بازیگری دو بازیگر دیگر، اندک است و تعادل نسبی بین سه گروه وجود دارد. «حکمرانی شهری»، به بیان ساده قدرت را در خارج از مدیریت‌شهری به رسمیت می‌شناسد.  سال‌2006، دفتر «هبیتات» سازمان‌ملل بعد از مشاهده تجربه‌های اولیه «حکمرانی شهری» در شهرهای مهمی از جمله لندن، به دولت‌های محلی توصیه کرد؛  «شیوه برنامه‌ریزی و اداره شهر را به سمت مشارکت نهادهای عمومی، مردمی و خصوصی تغییر دهند تا منافع متعارض در سیاست‌های شهری از حالت واگرایی به سمت همگرایی متمایل شود.»

«هبیتات» در آن زمان المان‌های «حکمرانی شهری» را قانون‌مداری، چارچوب‌های حقوقی مدون، تعیین سطح تمرکززدایی و فراهم‌کردن زمینه مشارکت عمومی در تصمیمات شهری معرفی کرد. جایی مثل تهران اگر مشابه‌جایی مثل لندن‌ اداره شود براساس منطق «حکمرانی شهری»، بین منافع اقلیت امتیازبگیر از شهرداری و منافع عمومی ساکن در شهر، نوعی تعادل نسبی به‌وجود می‌آید و می‌توان انتظار داشت «صدای شهروندان» در سیاست‌های مختلف از مقررات ساخت‌وساز و کاربری املاک گرفته تا نحوه توزیع سرمایه‌گذاری‌های شهری منعکس خواهدشد.

شهردار در الگوی «حکمرانی شهری»، رئیس اجرایی سیاست‌ها و تصمیماتی می‌شود که «مشورت عمومی» آنها را تصویب می‌کند و نه «صرفا مدیران شهر.» شهردار لندن، «اختیار اجرایی کامل و بالایی» دارد اما قدرت اجرایی شهردار با «نظارت شورای‌شهر منتخب اکثریت شهروندان» و همچنین «مشارکت مستقیم شهروندان در فراخوان‌های عمومی برای تصویب یک تصمیم جدید شهری»، مهار شده‌است و امکان خودسری یا تصویب یک سیاست که مخاطب(برنده) آن نه عموم شهروندان که اقلیت خاص هستند در این شیوه اداره شهر لندن مسدود شده‌است. هرچند تخلفات مدیران در همه‌جای جهان محتمل است اما «ساختار» چون شفاف و قائل به مشارکت عمومی است، به‌گونه‌ای است که استعداد بروز تخلف را تا حد امکان کور کرده‌است.

تصویر «زندگی در تهران» با حکمرانی شهری 

بعد از آنکه مشخص شد‌ شیوه اداره پایتخت در حال‌حاضر، چیزی غیر‌از «حکمرانی شهری» است و در عین‌حال درباره «مزایای حکمرانی شهری» نیز گفته شد، اکنون نوبت آن است که «تصویر تهران مجهز به الگوی حکمرانی‌شهری» یا «پایتخت به‌دور از سیستم مدیر-شورا» را پردازش کنیم تا معجزه این الگو برای همگان و حتی مدیرانی که تمایل دارند «به‌دور از رانت‌های نهفته در مدل تمرکز قدرت در اداره شهر» برای شهر و شهروندان‌شان منشأ خیر باشند، مشخص شود. طبق تجربه‌های جهانی به‌جا مانده و در حال مشاهده از الگوی «حکمرانی شهری»، این الگو سرعت تقویت توسعه شهر را افزایش می‌دهد، محیط مناسب برای زندگی راحت همه طبقات اجتماعی از جمله فقیرترین طبقه شهروندی را فراهم می‌کند، به کاهش فقر و جدایی‌گزینی می‌انجامد، منافذ بروز فساد شهری را مسدود می‌کند و دست‌آخر کیفیت‌زندگی را ارتقا می‌بخشد. «حکمرانی شهری»، چراغ «پاسخگویی و حساسیت عمومی» در مدیریت‌شهری را روشن می‌کند. این چراغ با «انتشار منظم تصمیمات، درآمدها و هزینه‌های شهرداری» و همچنین با «شفافیت، حسابرسی مستقل و فعالیت کمیسیون ضدفساد» روشن می‌شود. 

کارآیی مدیران شهر، از شهرداری تا شورا، با شورای منتخب شهروندان و شهرداری‌های منتخب محلات و توزیع قدرت بین سه ضلع شهرداری، شهروندان و فعالان اقتصادی تضمین می‌شود. «قانون‌مداری» به‌جای «امضاهای طلایی»، در الگوی حکمرانی شهری حرف اول را خواهد زد. اکنون این پرسش احتمالا برای شهروندان به‌وجود می‌آید که جرقه «پارادایم‌شیفت» در اداره شهر چگونه باید زده شود؟ پاسخ این پرسش در تجربه دهه‌1980 لندن وجود دارد. در آن زمان، دولت مرکزی ابتدا اقدام به تغییر قانون مدیریت شهری کرد. این تغییر براساس رای عمومی اتفاق افتاد و بعداز آن‌ شهردار با «انتخاب مستقیم» شهروندان در مدیریت شهری اعتبار گرفت. البته نحوه انتخاب شهردار، انتخاب غیرمستقیم توسط شورا یا مستقیم توسط مردم، شرط لازم برای تغییر شیوه اداره شهر به «حکمرانی شهری» محسوب نمی‌شود، بلکه ابزار مناسبی برای تحقق این الگو می‌تواند باشد.