قرارداد اجتماعی و آینده اصلاحات انرژی در ایران
اما هر طور که به این مساله خاص یارانهها و ناترازی انرژی، در شرایط خاصِ اکنونِ ایران بعد از جنگ، زیر بار تحریم، با دولتی گرفتار در مشکلات انباشت شده بنگریم، تفاوتی مهم در آن مشاهده خواهد شد. این شاید آخرین چرخ در این چرخه باشد، یا این مساله این بار حل خواهد شد یا به اعتقاد بسیاری از کارشناسان، دیگر فرصتی برای طرح مجددش پیدا نخواهد شد. در واقع، این مساله به دلیل گستره عظیم اثرگذاری اقتصادیاش و نیز بهسبب قدمتی که آن را به مبنای بسیاری از تحولات و تصمیمات دیگر اقتصادی و اجتماعی تبدیل کرده، پس از همه این دورهای تکرارشونده، چنان فربه و پیچیده شده است که دیگر امکان ادامه حیات در این چرخه شوم را ندارد: یا اینبار حل خواهد شد، یا میدان بازی اقتصادی و اجتماعی کشور با پیامدهایی ناگوار و پیشبینیناپذیر جدی مواجه خواهد شد. اما بیتردید حل چنین مسالهای به هیچ وجه آسان نیست؛ اساسا از همان ابتدا نیز آسان نبوده است.
همین دشواری موجب شد که دولتها یا از مسوولیت حل این مساله کلا شانه خالی کنند یا در یافتن و اجرای راهحلهای موثر ناکام بمانند و در نتیجه این گره را کورتر کنند. اکنون نیز، بهدلایلی که پیشتر گفته شد، این مساله سختتر و غامضتر از هر زمان دیگری شده است. با این حال، مجموع این شرایط به آن معناست که دوره تصمیمگیری از سر ضرورت و اضطرار فرا رسیده است؛ امری که تقریبا مورد توافق همه کارشناسان است.
برخلاف اجماع کارشناسی درباره ضرورت و فوریت اقدام برای اصلاحات گسترده در سیاستهای یارانههای انرژی، شیوه و نحوه عمل محل اختلاف جدی است. شاید بتوان دیدگاههای موجود را در قالب یک طیف صورتبندی کرد؛ طیفی که در یک سوی آن کسانی قرار دارند که چارچوب تحلیلی و راهحلهای پیشنهادیشان صرفا بر منطق اقتصادی استوار است. در این رویکرد، با اتکا به اعداد و شاخصها نشان داده میشود که وضعیت کنونی چگونه موجب اتلاف منابع، باز توزیع ناعادلانه به نفع گروهی اندک و به زیان اکثریت و ایجاد ناترازیهای گسترده شده است. سپس در مقام ارائه راهحل نیز با تاکید بر منافع و فرصتهای حاصل از اجرای گزینه جایگزین و منطق اقتصادی آن استدلال میشود که جامعه نهایتا آن را خواهد پذیرفت.
در سوی دیگر این طیف، کسانی قرار دارند که با برشمردن مجموعهای از مسائل انباشته و بر زمینمانده (از جمله مساله سیاست خارجی ایران و تحریمها) حل آنها را پیششرط هرگونه اصلاح موثر در حوزه یارانهها میدانند. اما فارغ از داوری درباره هر یک از این رویکردها، آنچه در اینجا اهمیت دارد، تعیین نقطه آغاز هر اقدامی در حوزه اصلاحات است. هر نوع اصلاحِ موثر، کمهزینه و پایدار در این زمینه (که پیشتر به عمق، گستردگی، پیچیدگی و شدت آن اشاره کردم) نیازمند تأمل، طراحی و پیشنهاد یک قرارداد اجتماعی جدید است؛ موضوعی که خوشبختانه در مناظره اخیر آقایان محمد فاضلی و علی مروی نیز بارها مورد اشاره قرار گرفت.
سه سال پیش، هنگامی که بهعنوان پژوهشگر پسادکتری در پروژه «عدالت انرژی و قرارداد اجتماعی» مشغول شدم، برایم روشنتر شد که بخش مهمی از دشواریهای سیاستگذاری در حوزه انرژی (چه در آن پروژه خاص در اتحادیه اروپا درباره گذار انرژی و چه در بستر کشورهای دیگر) نه از جنس محاسبات فنی یا اقتصادی، بلکه ناشی از فقدانِ چارچوبی مشترک است که بتواند انتظارات، تعهدات و مسوولیتهای دولت و جامعه را بهگونهای عادلانه و منسجم تنظیم کند.
برای مثال، در برخی از پروژههای انرژیهای تجدیدپذیر در اتحادیه اروپا، با وجود آنکه نتایج نظرسنجیها در مناطق محل اجرای پروژهها نشان میدهد ساکنان بهطور کلی از توسعه انرژی تجدیدپذیر حمایت میکنند، اما هنگام تعیین محل دقیق احداث توربینها، پنلها یا سایر زیرساختهای مربوطه، پدیدهای بروز میکند که در ادبیات سیاستگذاری با عنوان «نه در حیاط خلوت من» (Not In My Backyard – NIMBY) شناخته میشود.
این اصطلاح به وضعیتی اشاره دارد که در آن مردم، بهرغم پذیرش ضرورت توسعه، با استقرار هرگونه زیرساخت تجدیدپذیر در نزدیکی محل زندگی خود مخالفت میکنند. این پدیده در بسیاری از کشورهای جهان از جمله در پروژههای انرژی پاک به یکی از موانع مهم پیشبرد سیاستهای گذار انرژی بدل شده است. این وضعیت نشان میدهد که حتی در جوامعی که مزایای فنی و اقتصادی گذار انرژی برای آنان روشن است، نبود یک توافق اجتماعی روشن و معتبر میتواند به مقاومتهای محلی، تعویق پروژهها و کاهش اعتماد عمومی منجر شود. اتحادیه اروپا نیز برای مواجهه با این مساله، علاوه بر تاکید بر اصول «گذار عادلانه»، به نوآوریهایی همچون «جوامع انرژی» Energy Community روی آورده است؛ سازوکاری که امکان مشارکت جمعی شهروندان، کسبوکارهای کوچک و مقامات محلی را در تولید، توزیع و مالکیت انرژی فراهم میکند و به این وسیله تلاش دارد پایه اجتماعی گذار انرژی را تقویت و تعارضهای محلی را کاهش دهد.
تفاوت آن پروژه با آنچه امروز در ایران دربارهاش بحث میشود، برای من کاملا روشن است. در ایران، مساله انرژی (بهویژه به لطف قیمت بسیار پایین آن) عملا به ابزاری برای جبران بسیاری از ناکارآمدیها، بدتصمیمیها و کژ کارکردهای دولتها تبدیل شده و در نتیجه، به بخشی اساسی از چارچوب قرارداد اجتماعی فعلی میان جامعه و حکومت بدل شده است. گرچه انرژی در اتحادیه اروپا نیز مقولهای مهم و حیاتی است، اما هرگز چنین ابعاد، عمق و بار سیاسیـاجتماعیای که در ایران دارد، در آنجا نداشته است.
تفاوت مهم دیگر آن است که دولت در ایران، بهسبب محدودیتهای ساختاری و ظرفیت اجرایی پایین، توان کمتری برای مدیریت پیامدهای اصلاحات، ایجاد اعتماد عمومی و ارائه حمایتهای جبرانی موثر دارد. به همین دلیل، هرگونه اصلاح در سیاستهای یارانهای نهتنها با ملاحظات اقتصادی، بلکه با چالشهای عمیق، اعتماد و توان حکمرانی اقتصادی گره خورده است؛ اموری که در غیاب یک توافق اجتماعی بازآفرینیشده، امکان اجرای اصلاحات پایدار و پذیرفتنی را بهشدت کاهش میدهد.
البته باید توجه داشت که «قرارداد اجتماعی» در فلسفه سیاسی یک توافق تاریخی رخداده نیست، بلکه سازهای مفهومی برای توضیح نظم سیاسی است. با وجود تفاوتهای نظری، سه اصل مشترک میان تمام نظریههای قرارداد اجتماعی وجود دارد: نخست، هنجاری بودن آنها در مقابل رویکردهای توصیفی و تاریخی؛ دوم، اتکای آنها بر رضایت و توافق افراد آزاد و برابر در مقابل منابع ماورایی یا سنتی و سوم، روش تحلیلی مبتنی بر امکانپذیرش عقلانی و متقابل.
در این معنا، وقتی از «قرارداد اجتماعی» در حوزه انرژی یا یارانهها سخن میگوییم، مقصود ما چارچوبی است که در آن دولت و جامعه بتوانند بر سر توزیع عادلانه هزینهها، منافع و مسوولیتها به توافقی مشترک برسند. با این حال با توجه به ویژگیهای منحصربهفرد انرژی در ایران که پیشتر به آنها اشاره شد و نیز با توجه به حساسیت زمانی کنونی، چنین توافقی نباید صرفا به نحوه توزیع هزینهها، منافع و مسوولیتهای مرتبط با انرژی محدود بماند. در عین حال، نباید آنچنان گسترده و فراخ تعریف شود که اجرای آن به حل مجموعهای از مسائل مزمن و دیرپای دیگر موکول شود. بنابراین این توافق اجتماعی، علاوه بر آنکه باید توزیع عادلانه هزینهها، منافع و مسوولیتها را تضمین کند و آسیبپذیرترین گروهها را شناسایی و از پیش چتر حمایتی موثری برای آنان پیشبینی کند، میتواند و باید فراتر از موضوع صرف انرژی رفته و پیش از آغاز اجرای هر طرح اصلاحی، چند محور انضمامی و مشخص را شامل شود؛ محورهایی که بتوانند برای بخش قابلتوجهی از جامعه منافع فوری، قابل مشاهده و قابل ارزیابی ایجاد کنند و به این ترتیب نوعی مشروعیت اولیه و مقدماتی برای روند اصلاحات فراهم آورند.
بیتردید محتوای این قرارداد از پیش تعیینشده نیست؛ نه درباره نحوه توزیع عادلانه هزینهها و منافع و نه درباره تعیین محورهای مشروعیتساز اولیه. این مفاد باید در فرآیندی مبتنی بر گفتوگو، تحلیل کارشناسی و مهمتر از همه سنجش واقعی، علمی، بیطرفانه و شفاف افکار عمومی تعیین شوند تا بتوانند مبنای توافق اجتماعیِ معتبر و قابل اتکایی قرار گیرند. در همین راستا، تحلیل دقیق وقایع آبان ۹۸ و شفافیت درباره علل و عوامل آن( بهجای تقلیل آن به چند موضوع رسانهای) بخشی ضروری از این مسیر است.بنابراین، فارغ از تفاوتهای میان طرحهای مختلف اصلاح یا حذف یارانهها، به باور من چند اصل در هر طرحی ضروری است:
۱. طراحی و ارائه یک قرارداد اجتماعی جدید میان دولت و جامعه بر سر توزیع عادلانه هزینهها، منافع و مسوولیتها.
۲. ارزیابی همه طرحهای پیشنهادی در چارچوب عدالت انرژی؛ به این معنا که ریسکهای احتمالی، برندگان و بازندگان و نیز گروههای آسیبپذیر، نهتنها در پرتو عدالت توزیعی، بلکه از منظر عدالت رویهای و عدالت شناسایی سنجیده شوند.
۳. ایجاد مشروعیت اولیه برای اصلاحات از طریق محورهای انضمامی که بتوانند منافع فوری و قابل مشاهده برای بخشهای گستردهای از جامعه فراهم کنند.
۴. تعیین محتوای بندهای بالا از طریق فرآیندی مشارکتی، کارشناسی و مبتنی بر سنجش افکار عمومی.
۵. شفافیت کامل در همه مراحل طراحی، تصمیمگیری، اجرا و نظارت بر اصلاحات، بهمنظور بازسازی اعتماد عمومی و کاهش مقاومت اجتماعی.
با توجه به اینکه گفتوگو شرط بنیادین در همه مراحل شکلدهی قرارداد اجتماعی (از تشخیص مساله و تدوین مفاد آن تا ایجاد اجماع و نظارت بر اجرا) بهشمار میآید، این مقاله تلاشی است در جهت گشودن چنین مسیری.
* پژوهشگر ارشد در مرکز حقوق بینالملل دانشگاه ملی سنگاپور
