حکمرانی، تنظیم‌گری و تصدی‌گری توامان دولت در بخش ریلی، چگونه فعالیت بخش خصوصی را دچار اختلال می‌کند؟
تعارض منافع در صنعت ریلی
با این حال، واقعیت‌های موجود نشان می‌دهد که صنعت ریلی کشور هرگز نتوانسته جایگاه متناسب با ظرفیت‌های بالقوه خود را به‌دست آورد. برنامه هفتم توسعه با تعیین اهدافی بلندپروازانه همچون سهم ۳۰ درصدی ریلی از جابه‌جایی بار داخلی، افزایش سهم حمل بار بنادر به ۲۵ درصد و نیز توسعه بیش از سه هزار کیلومتر خطوط و نوسازی ناوگان با ۵۵۰ لکوموتیو جدید، بار دیگر بر نقش کلیدی این بخش تاکید کرده است. اما تجربه‌های پیشین نشان می‌دهد که بدون اصلاح ساختار حکمرانی حوزه حمل و نقل، این اهداف بیش از آنکه در واقعیت عملیاتی شود، در حد شعار باقی خواهد ماند. آنچه مانع تحقق این اهداف می‌شود، نه فقط کمبود منابع مالی یا فرسودگی زیرساخت‌ها، بلکه مهم‌تر از آن بحران مدیریت و درهم‌تنیدگی نقش‌هاست.
به گزارش «دنیای اقتصاد»، در ادبیات حکمرانی حملونقل، سه وظیفه بنیادین سیاستگذاری، تنظیم‌گری و تصدی‌گری باید از یکدیگر تفکیک و شفاف شود؛ در حالی که در ایران، این مرزبندی‌ها رعایت نشده و همپوشانی و تداخل نقش‌ها به مجموعه‌ای از تعارض‌ها و اختلال‌ها انجامیده است. این تعارض خود را در چند سطح نشان می‌دهند: از همپوشانی وظایف درون شرکت راه‌آهن گرفته تا تضاد منافع با بخش خصوصی، از دوگانگی نهادی میان «ساخت» و «بهره‌برداری» تا فقدان نهاد مستقل تنظیم‌گر. پیامد مشترک همه این اختلال‌ها، کاهش شفافیت، تضعیف رقابت سالم، اتلاف منابع و افت کارآیی شبکه ریلی است؛ وضعیتی که در صورت تداوم، تحقق اهداف برنامه هفتم را به‌شدت با مخاطره روبه‌رو می‌کند.
گسست میان سیاستگذاری، تنظیم‌گری و تصدی‌گری، همپوشانی نقش‌ها در راه‌آهن، دوگانگی میان ساخت و بهره‌برداری و مقاومت در برابر واگذاری بخشی از فعالیت‌ها به بخش خصوصی، زنجیره‌ای از اختلال‌ها را در مدیریت و توسعه شبکه ایجاد کرده است. این وضعیت نه تنها موجب اتلاف منابع عظیم مالی و انسانی می‌شود، بلکه فرصت‌های رشد و ارتقای بهره‌وری را نیز محدود می‌سازد. فقدان رگولاتور مستقل، به ویژه در شرایطی که راه‌آهن هم قانونگذار و هم بهره‌بردار شبکه است، امکان تصمیم‌گیری شفاف و عادلانه را کاهش داده و فضای رقابت سالم را مختل کرده است.
تجربه جهانی نشان می‌دهد ایجاد یک نهاد مستقل تنظیم‌گر ریلی، تفکیک روشن وظایف ساخت و بهره‌برداری و تقویت مشارکت بخش خصوصی، نه تنها امکان رفع تعارض منافع و هم‌راستایی سیاست‌ها را فراهم می‌کند، بلکه با افزایش کارآیی و بهره‌وری، راه‌آهن را به موتور محرک توسعه اقتصادی و رفاه عمومی بدل می‌کند. ادامه وضع موجود، صرفا اتلاف منابع و فرصت‌ها را در پی خواهد داشت؛ راه پیش رو، اصلاح حکمرانی حوزه حملونقل، بازآرایی نهادی و مدیریت هوشمند منابع است تا آرزوهای ریلی کشور، از روی کاغذ، به مسیرهای واقعی و پویا تبدیل شود.
مسعود شکیباییفر، صاحب‌نظر برنامه‌‌‌‌ریزی حملونقل با اعلام این مطلب در گفت‌وگو با «دنیای اقتصاد» معتقد است: یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که مانع رشد و توسعه راه‌آهن شده فقدان رگولاتور مستقل است. به نحوی که هیچ نهاد تنظیم‌گر مستقلِ ریلی که جدا از راه‌آهن، صدور مجوز، تنظیم دسترسی، نظارت تعرفه‌ای و حل اختلافات را بر عهده بگیرد، به‌صورت نهادمند، مستقر نیست. وی افزود: با وجود اینکه سیاستگذاری کلان حملونقل در «شورای عالی هماهنگی ترابری کشور» انجام می‌شود، اما این شورا رگولاتور تخصصی ریلی نبوده و شأن سیاستگذاری بین‌مد‌های حمل‌ونقلی را دارد، از این رو خلأ تنظیم‌گری تخصصی پابرجاست.
به گفته وی، تجربیات جهانی به‌روشنی نشان می‌دهد که در غیاب یک نهاد مستقل تنظیم مقررات، امکان ایجاد تعادل میان منافع دولت، بخش خصوصی و مصرف‌کنندگان به‌سختی فراهم می‌شود؛ ضمن اینکه تشکیل چنین نهادی در بخش حملونقل ریلی، با مهار رفتارهای انحصارگرایانه و تقویت فضای رقابتی، بستر لازم برای تحقق مزایای اقتصاد بازار را نیز مهیا می‌کند. وی با بیان اینکه در پرتو این تحول، رشد اقتصادی در کنار افزایش رفاه عمومی دست‌یافتنی‌تر خواهد شد، پیشنهاد داد نهاد مستقل تنظیم‌گری ریلی با رعایت اصل استقلال در ساختار وزارت راه و شهرسازی ایجاد شود تا بتواند نقش راهبردی خود را در هدایت و توازن‌بخشی به این بخش ایفا کند.
همپوشانی تنظیم‌گری و تصدی‌گری
یکی از چالش‌های اساسی در نظام ریلی کشور، همپوشانی نقش‌های تنظیم‌گری و تصدی‌گری در ساختار سازمانی راه‌آهن است. به‌عنوان نمونه، شرکت راه‌آهن اختیار «تنظیم و تصویب برنامه‌ها و مقررات فنی و ایمنی شبکه ریلی کشور» را دارد؛ به عبارت دیگر، بهره‌بردار اصلی شبکه، خود مرجع وضع قواعد فنی و ایمنی محسوب می‌شود. این وضعیت به‌طور طبیعی زمینه بروز تعارض منافع را فراهم می‌کند.
شکیباییفر در این ارتباط گفت: صدور «پروانه و مجوز فعالیت شرکت‌های حملونقل ریلی و خدمات وابسته» نیز توسط همین نهاد انجام می‌شود؛ بنابراین مرجع اعطای مجوز، همزمان بازیگر اصلی بازار است. در حوزه ایمنی، تعارضی مشابه مشاهده می‌شود؛ «کمیسیون‌های جلوگیری از سوانح راه‌آهن» و «کمیسیون عالی» در داخل ساختار سازمانی راه‌آهن و با پیشنهاد مدیرعامل شکل می‌گیرند، یعنی مرجع بررسی ایمنی و سوانح از نظر سازمانی مستقل از بهره‌بردار شبکه نیست.
وی افزود: مسأله دیگر، تعیین و اخذ «تعرفه حق‌دسترسی به شبکه ریلی» است که در چارچوب مصوبات، توسط خود راه‌آهن انجام می‌شود. در این حالت، راه‌آهن هم نقش نرخ‌گذار را دارد و هم دریافت‌کننده، که تعارض منافع را تشدید می‌کند و احتمال بروز تصمیم‌گیری‌های مغایر با بهره‌وری واقعی شبکه را افزایش می‌دهد.
شکیباییفر با تاکید بر اینکه این تعارض‌های نهادی، به شکل‌گیری سیاستگذاری‌های پروژه‌ای و اولویت‌گذاری‌های غیرهمسو با نیازهای بهره‌برداری، منجر شده گفت: نمونه‌های متعددی از شروع یا ادامه پروژه‌های کم‌توجیه یا فاقد ارتباط با تنگناهای بهره‌برداری در اولویت قرار گرفته و اقدامات فوری و حائز اهمیت از جمله دوخطه‌سازی، برقی‌سازی و رفع گلوگاه‌های ظرفیتی شبکه با بی‌میلی و کم توجهی مواجه شده است.
وی افزود: با همین منطق زودگذر است که دو طرح اساسی موسوم به ۵۰۳۸ و ۵۰۳۹ در حوزه نگهداری خط و ناوگان که نقشی حیاتی در ایمنی و پایداری بهره‌برداری دارند معطل مانده و بخش عمده اعتبارات دریافتی صرف پرداخت حقوق پرسنل شده است؛ رویکردی که خطرات جدی ایمنی ناشی از فرسودگی زیرساخت و بحران کمبود لکوموتیو را تشدید می‌کند. این ناتوانی در تشخیص اولویت‌ها و غلبه ملاحظات جاری بر ضرورت‌های توسعه‌ای، بازتاب گسست سازمانی و تعارضات درونی راه‌آهن است.
اصرار راه‌آهن به مالکیت لکوموتیو
از دیگر چالش‌های حکمرانی موجود در حوزه ریلی کشور، می‌توان به تعارض منافع میان شرکت راه‌آهن و بخش خصوصی اشاره کرد. از یک سو، با توجه به مفاد اسناد بالادستی، به ویژه «آیین‌نامه تعیین سهم بهینه دولت و بخش غیردولتی در فعالیت‌های راه و راه‌آهن» حرکت به سوی واگذاری هرچه بیشتر وظایف تصدی‌گرایانه به بخش خصوصی ضرورت انکارناپذیری است. این کارشناس و صاحب‌نظر برنامه‌‌‌‌ریزی حملونقل با اعلام این مطلب گفت: برای نمونه، واگذاری لکوموتیوهای ملکی راه‌آهن به سرمایه‌گذاران خصوصی، ضمن تمرکز بیشتر مدیریت راه‌آهن بر ماموریت‌های حاکمیتی و زیرساختی، می‌تواند بهره‌وری نیروی کشش را نیز به‌طور قابل‌توجهی افزایش دهد؛ به‌ویژه اگر دولت در قالب مدل‌هایی همچون روش‌های ROO (تجهیز و بازسازی، مالکیت و بهره‌برداری) و یا ROT (تجهیز و بازسازی، بهره‌برداری و انتقال)، لکوموتیوهای سرد و نیازمند تعمیر را به بخش خصوصی واگذار کند.
با این روش، این ناوگان در مدت کوتاهی وارد چرخه عملیاتی شده و علاوه بر ارتقای عملکرد حمل بار، منجر به افزایش درآمد راه‌آهن از محل حق دسترسی شبکه می‌شود؛ درآمدی پایدار که می‌تواند وابستگی این شرکت به منابع بودجه عمومی را به‌طور ملموسی کاهش دهد.
شکیباییفر افزود: با وجود این ظرفیت‌ها، راه‌آهن همچنان تمایل به حفظ و گسترش مالکیت لکوموتیوها و حتی دخالت در مدیریت و مالکیت ناوگان مسافری دارد. این تمایل به گونه‌ای است که حتی از طریق ظرفیت‌های قانونی ارزشمندی همچون «شرکت قطارهای حومه‌ای» که تاکنون معطل مانده و به جای توجه به هدف اصلی قانونگذار از ایجاد شرکت مذکور، به دنبال بهره گیری از ظرفیت آن برای تثبیت و تقویت جایگاه خود در حوزه‌های تصدی‌گری و مالکیت ناوگان، به‌ویژه مسافری، است. کار تا جایی پیش رفته است که علاوه بر این، به نظر می‌رسد راه‌آهن در تلاش است با استفاده از ظرفیت پروژه‌های ذیل استجازه تهاتر نفت، جایگاهی برای ورود و مدیریت ناوگان مسافری ایجاد کند.
وی با اشاره به دیگر چالش بنیادین حکمرانی در بخش ریلی پیرامون نحوه مواجهه با حضور و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی گفت: منافع کوتاه‌مدت حاصل از درآمد جاری سیر قطارهای باری، مانعی جدی در برابر نگاه بلندمدت و توسعه‌محور به شمار می‌آید و شرکت راه‌آهن به‌جای تمرکز بر ارتقای ظرفیت شبکه و افزایش پایدار درآمد به ازای توسعه محور، گاه در برابر مشارکت بخش خصوصی در پروژه‌های توسعه‌ای مقاومت می‌کند.
برای نمونه، در پروژه‌هایی چون دوخطه‌سازی محور بافق–سنگان و سایر کریدورهای پرترافیک مشابه، انتظار می‌رود راه‌آهن به‌عنوان بهره‌بردار اصلی، از ورود سرمایه‌گذاران برای توسعه، دوخطه‌سازی و برقی‌سازی استقبال کند. با این حال، واقعیت آن است که حاضر به همراهی نیست؛ چرا که واگذاری موقت بخشی از درآمد خطوط موجود به سرمایه‌گذار (به‌منظور تضمین بازگشت سرمایه) را به معنای کاهش درآمد جاری خود در دوره بهره‌برداری تلقی می‌کند که تعارضی آشکار میان منطق اقتصادی کوتاه‌مدت و الزامات حکمرانی بلندمدت در حملونقل ریلی ایران است.
وی افزود: حضور فعال راه‌آهن در بازار به‌عنوان رقیب بخش خصوصی، شرایط را پیچیده‌تر کرده است. قانون به راه‌آهن اجازه می‌دهد «واحدهای کشش و تجهیزات» را اجاره دهد و در اختیار بهره‌برداران قرار دهد؛ اما در عین حال، با توجه به نقش همزمان آن در تنظیم‌گری بازار، این شرکت می‌تواند نفع خود را در تعامل با بهره‌برداران تنظیم کند که موجب بروز تعارض منافع می‌شود.
این کارشناس حملونقل در ادامه گفت: فراتر از این وضعیت موجود، ابهام در مرزبندی سهم دولت و بخش غیردولتی در فعالیت‌های ریلی را تشدید کرده است. اگرچه «آیین‌نامه اجرایی سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی در راه و راه‌آهن» مسیر حضور فعال بخش خصوصی را باز کرده است، اما اجرای کامل و پیوسته آن و تبدیل آن به قواعد عملیاتی پایدار در حوزه‌هایی همچون مالکیت و بهره‌برداری ناوگان، نگهداشت و خدمات ایستگاهی، با کندی و عدم‌تقارن مواجه بوده است. دلیل اصلی این کندی، علاقه‌مندی شرکت راه‌آهن به تداوم نقش تصدی‌گری دولت در برخی حوزه‌هاست که مانع تحقق کامل سیاست‌های واگذاری و توسعه مشارکت بخش خصوصی می‌شود.
نیازهای واقعی، مغلوب ملاحظات غیر فنی
به گزارش «دنیای اقتصاد»، یکی از عمیق‌ترین چالش‌های حکمرانی در بخش ریلی، شکاف نهادی میان ساخت و بهره‌برداری است؛ شکافی که به‌جای هم‌افزایی، به گسست و تعارض منافع ساختاری منجر شده است. شرکت راه‌آهن، در مقام بهره‌بردار شبکه، بر ضرورت انعکاس اولویت‌های عملیاتی و الزامات ترافیکی همچون افزایش عبور و مرور، ارتقای بهره‌وری و رشد درآمدزایی در طراحی و اجرای طرح‌های عمرانی تاکید دارد. شکیباییفر در این رابطه توضیح داد: با این‌حال، تعیین اولویت‌های عمرانی در اختیار نهادی دیگر، یعنی شرکت ساخت و توسعه زیربناهای حملونقل، قرار گرفته است؛ وضعیتی که به موازی‌کاری، تصمیم‌گیری‌های غیر همسو و غلبه ملاحظات غیرفنی و بعضا سیاسی بر نیازهای واقعی شبکه ریلی انجامیده است.
وی افزود: در چنین ساختاری، پروژه‌های حیاتی مانند برقی‌سازی خطوط، دوخطه‌سازی و رفع گلوگاه‌های ظرفیتی که بنیان پایداری و کارآمدی بهره‌برداری محسوب می‌شوند، یا به حاشیه رانده شده‌اند، یا با تاخیرهای جدی مواجه‌اند. این گسست نهادی نه‌تنها موجب اتلاف منابع و کندی توسعه شده، بلکه در بسیاری موارد به اجرای طرح‌هایی منتهی گردیده که فاقد هم‌خوانی لازم با اقتضائات بهره‌برداری و نیازهای استراتژیک حملونقل ریلی کشورند.
به‌عنوان نمونه، زیرساخت اغلب محورهای تازه‌احداث هرچند به لحاظ فنی برای ارتقای آتی به خطوط برقی پیش‌بینی می‌شود، اما پس از تکمیل توسط شرکت ساخت، بار توسعه‌های بعدی بر دوش شرکت راه‌آهن نهاده می‌شود؛ نهادی که با محدودیت شدید منابع مالی مواجه است و ناگزیر، فرآیند تکمیل ظرفیت به برقی‌سازی در همان گام نخست متوقف می‌ماند.
