توسعه افقی شهرها بهتر است یا توسعه عمودی؛ اصول شهرسازی چه پاسخی میدهد؟
مثلث احتیاط مقابل «شهرگشایی»
این مجوز توسعه افقی شهرها اما به‌رغم آنکه مدافعانی دارد، نقدهای تیز و تندی را به قانون وارد کرده است. موافقان شهرگشایی به صورت افقی می‌گویند، زمین در داخل شهرها به مقدار مناسب برای ساخت انبوه مسکن وجود ندارد یا بسیار گران است. بنابراین در صورتی که بازار مسکن شهرها در محاصره «مرز رسمی محدوده شهرها»، کماکان باقی بماند، امکان ساخت مسکن ارزان به دلیل زمین گران وجود ندارد.
بخشی از آنچه موافقان توسعه افقی شهرها می‌گویند، کاملا صحت دارد. آنها صحبت از گرانی زمین در شهرهای بزرگ می‌کنند که همین‌طور است. در تهران، قیمت زمین نزدیک به ۲ برابر قیمت مسکن است درحالی‌که ۳۵ سال پیش، این نسبت حدود ۱.۲ بود. هر اندازه قیمت زمین از مسکن فاصله بگیرد، سهم آن در قیمت تمام‌شده تولید ساختمان افزایش می‌یابد.
با این حال، مخالفان گسترش خطی شهرها، دو مساله را مطرح می‌کنند؛ اولین پیامد این توسعه، «چراغ سبز به بارگذاری بیشتر جمعیت» در شهرهایی مثل تهران است که همین الان هم با عدم تعادل شدید امکانات زیست و جمعیت ساکن روبه‌رو است؛ آلودگی‌هوا و کمبود شدید آب، از جمله این عدم تعادل در محیط‌زیست تهران و دیگر کلان‌شهرهای کشور به حساب می‌آید.
دلیل دوم مخالفان، بی‌تاثیر بودن این گسترش فیزیکی شهر بر روی «قیمت زمین» است. ممکن است تعدادی از ساختمان‌هایی که با زمین جدید اضافه‌شده خارج از محدوده فعلی شهرها، احداث می‌شوند، در ابتدا، با قیمت پایین‌تر از قیمت‌ها در بازار مسکن آن شهر، تعریف شوند اما بلافاصله تحت‌تاثیر قیمت‌های زمین و مسکن داخل شهرها قرار می‌گیرند. تجربه واگذاری زمین دولتی طی دهه‌های گذشته نشان داده، امتیاز این زمین‌ها در بازار سفته‌بازی خرید و فروش می‌شود و عملا این مدل عرضه، تاثیر کاهشی بر سطح قیمت زمین در بازار رسمی ندارد.در این میان، دلیل سومی برای مخالفت با توسعه افقی شهرها مطرح است و آن، «هزینه سنگین آماده‌سازی زمین خام خارج از محدوده شهرها» است.
پیش‌تر اعلام شده بود، در مسکن‌ملی، هزینه‌ای که دولت و متقاضیان برای آماده‌سازی زمین‌های ۹۹ساله صرف می‌کنند تا همه خدمات تکمیل شود، یک‌میلیارد تومان به ازای هر واحد مسکونی است.با این حال، توسعه عمودی شهرها نیز پیامدهایی برای شهروندان دارد که یکی از مهم‌ترین آنها، تراکم بالای جمعیتی در پهنه‌های مشمول بلندمرتبه‌سازی است.این پارادوکس چگونه قابل حل است تا بتوان برای تنظیم بازار مسکن و نیاز شهروندان جامعه هدف به مسکن ارزان، جواب طراحی کرد؟
در این باره آرمین شفقت، کارشناس شهرسازی، در مقاله‌ای، موضوع افزایش محدوده‌شهرها مرتبط با تکلیف قانون برنامه هفتم را مورد بررسی قرار داده است. این بررسی مشخص می‌کند، هر نوع افزایش ظرفیت سکونتی در شهرها، چه عمودی و چه افقی منوط است به تحقق ۳ شرط «شناسایی تقاضای موثر»، «توان اقتصادی شهر محل بحث از بابت اینکه با افزایش ظرفیت بارگذاری، آیا امکان کار و فعالیت و اشتغال برای جمعیت جدید وجود دارد یا خیر؟» و همچنین «توان اکولوژیکی منطقه مورد نظر».
الحاق یا عدم الحاق به محدوده شهرها
تفسیرهای متفاوت و حتی نادرست از موضوع تبصره یک از بند ب ماده پنجاهم قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران مبنی بر« تکلیف وزارت راه و شهرسازی در راستای اضافه شدن حداقل ۰.۲درصد مساحت سرزمین به ظرفیت سکونتگاهی کشور با تراکم حداکثر ۶۰ نفر در هکتار در روستاها، شهرهای کوچک و میانی، مناطق مرزی و شهرک‌سازی با رعایت سند آمایش سرزمینی، قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها» در ماههای اخیر موجب اختلاف‌نظر و تقابل دیدگاه‌های اندیشمندان و فعالان ساحت برنامه‌ریزی شهری و روستایی کشور شده و حتی متولیان امر را نیز دچار تردید و اختلاف در مبانی نظری کرده است.
به نظر می‌رسد شرایط خاص سیاسی و اقتصادی کشور در چند سال گذشته و افزایش قابل‌توجه (متناسب با نرخ تورم) قیمت مسکن و تصور حذف قیمت زمین به‌عنوان موثرترین عامل در قیمت تمام شده مسکن که اتفاقا این موضوع در کشور مسبوق به سابقه است، در کنار سیاست‌هایی مانند کاهش تراکم‌های جمعیتی، تغییر در الگو و ارتقای کمی و کیفی سکونت و اسکان جمعیت در شهرهای کوچک و میانی و مناطق مرزی و روستاها، قانونگذاران را به این تکلیف در برنامه هفتم سوق داده‌اند.
به‌رغم نص صریح قانون فوق، گروهی بر این عقیده هستند که این تکلیف متمرکز بر رشد افقی شهرها و جلوگیری از عمودی‌سازی است و می‌بایست در اسرع وقت چنین مساحت عظیم و قابل‌توجهی به شهرها و روستاها ملحق شوند و در مقابل گروهی نیز معتقدند اساسا این بند قانونی بدون بررسی‌های کافی و تحت شرایط تحکمی تدوین شده و حتی المقدور باید در برنامه‌ریزی و اجرای آن تعلل کرد. افتراقی که با دقت و تامل در متن قانون به نظر می‌رسد، اساسا نادرست باشد و تفسیر و برداشت هر دو گروه از آن ناقص و سطحی است که شاید عدم تهیه آیین‌نامه اجرایی این قانون نیز دلیلی بر این افتراق بی‌پایه باشد.
اما براستی با انقیاد به اصول و مبانی دانش برنامه‌ریزی شهری، مساله الحاق به محدوده شهرها و افزایش ظرفیت‌های سکونتگاهی و خدماتی از طریق توسعه افقی و عمودی تحت چه شرایطی مطلوب و موثر بوده و چگونه قادر است مسائل و مشکلاتی نظیر عرضه کافی مسکن مناسب و کاهش تراکم زیستی در کشور را مرتفع کند.قبل از هر مبحثی باید اشاره کنم که اساسا پدیده سکونت تابع فعالیت بوده و ایجاد هر گونه ظرفیت جدید در اسکان جمعیت عملا مستلزم برنامه‌ریزی در حوزه اشتغال و فراهم آوردن بسترهای لازم اقتصادی در حوزه کار و فعالیت است.برای مثال زمانی که صحبت از مهاجرت روستاییان به شهرها یا مهاجرت از شهرهای کوچک به شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها می‌کنیم قطعا مساله اشتغال در اولویت اول عوامل اصلی مهاجرت قرار می‌گیرد؛ بنابراین افزایش ظرفیت سکونتگاهی در کشور بدون توجه به مساله کار و فعالیت اقتصادی و احصای تقاضای موثر، عملا یک خطای راهبردی است.
همان‌طور که مطالعات آمایش سرزمین در پی توزیع متوازن و هماهنگ جغرافیای کلیه فعالیت‌های اقتصادی و اجتماعی در پهنه سرزمین نسبت به قابلیت‌ها و منابع طبیعی و انسانی است.در واقع نتایج حاصل از مطالعات آمایش سرزمین است که به طرح‌ها و برنامه‌های پایین‌دست نظیر طرح‌های منطقه‌ای، ناحیه‌ای و طرح‌های جامع شهری دیکته می‌کند، چه ظرفیت‌هایی را در چه زمانی و چه جغرافیایی از کشور پیش‌بینی، تنظیم و تا افق طرح محقق کند. همان‌طور که در متن قانون صدرالاشاره نیز تلویحا ذکر شده است، افزایش موردی و فی‌البداهه محدوده‌های شهری و روستایی بدون توجه به اسناد بالادستی و مطالعات با مقیاس ملی و منطقه ای، قادر به بهبود شرایط موجود کشور نیست.طرح‌های جامع شهری باید با برآورد نیازها و تقاضای موثر موجود و همچنین با احصای ظرفیت‌های اقتصادی حال و آینده و همچنین لحاظ توان اکولوژیک و محدودیت‌های دیگر نسبت به تعیین محدوده و اندازه شهرها اقدام کند.
بنابراین طبق مبانی نظری دانش برنامه‌ریزی و توجه به مطالب فوق، در صورتی که اولا مطابق سند ملی و مطالعات آمایش سرزمین ضرورت افزایش ظرفیت‌های سکونتگاهی و... بر اساس توان اقتصادی حال و آینده، مسجل شده باشد، ثانیا اراضی خارج از محدوده شهری واقع در حریم شهرها، شرایط لازم به منظور الحاق به شهرها را دارا باشند(اراضی که جزء اراضی مطلوب کشاورزی و باغی نباشند،به لحاظ توپوگرافی و شیب و مسائل زیست محیطی واجد محدودیت نباشند،در حرایم مربوط به جاده و راه‌آهن و خطوط انرژی،گسل‌ها، اراضی مستعد فرونشست، حریم رودخانه‌ها، تالاب‌ها و...نباشند، امکان و توان ایجاد زیرساخت‌ها و تاسیسات زیر بنایی و روبنایی فراهم باشد،ترجیحا واجد مالکیت دولتی بوده و شامل مستثنیاتی که ممکن است بعد از الحاق وارد حوزه بورس‌بازی زمین و نظایر آن شوند، نباشد و...) الحاق و افزایش محدوده‌های شهری به منظور افزایش ظرفیت‌های سکونتگاهی و همچنین تامین سرانه‌های خدمات پشتیبان، امری واجب و اجتناب‌ناپذیر است که شورای عالی شهرسازی و معماری ایران نیز در چند سال گذشته و مقارن با آغاز طرح موسوم به اقدام ملی مسکن و بعد از آن طرح جهش تولید مسکن و...در اقدامی بی‌سابقه تاکنون حدود صد هزار هکتار را در قالب بازنگری طرح‌های جامع و هادی یا الحاق موردی به محدوده‌های شهری و روستایی افزوده است.
وضعیت خاص تهران و کلان‌شهرها
از طرفی در ارتباط با اکثر کلان‌شهرها و برخی شهرهای خاص در کشور اساسا امکان افزایش محدوده‌های شهری به دلیل فقدان اراضی مناسب و همچنین احکام سلبی و ایجابی طرح‌های جامع مقدور نیست. برای نمونه در شهر تهران علاوه بر ناتوانی ظرفیت اکولوژیک و محدودیت‌های جغرافیایی و دهها عامل بازدارنده دیگر، بر فرض اینکه اراضی مستعدی در حریم شهر نیز یافت شود، به دلیل تراکم بالای جمعیتی و مشکلات عمده در تامین آب و انرژی و تاسیسات زیربنایی و روبنایی، گسترش افقی شهر مقدور و معقول نیست.
هر چند در شهرستان‌های استان تهران طی دو سال اخیر بیش از هزار هکتار به اراضی محدوده شهرها الحاق شده است که علی القاعده فراتر از پیش‌بینی‌ها و تمهیدات طرح‌های جامع آن شهرها بوده و در صورت عدم توجه به ملاحظات و تمهیدات لازم ممکن است در آینده زیست پذیری منطقه شهری دشت تهران را دچار مخاطره کند. نهایتا شرایط خاص شهر تهران در اکثر کلان‌شهرهای کشور مشابه بوده و به نظر می‌رسد همان‌طور که در متن قانون نیز اشاره شده صرفا شهرهای کوچک و میانی و روستاها و مناطق مرزی مورد نظر برنامه هفتم بوده‌اند و عموما در ارتباط با کلان‌شهرها که محصول عدم برنامه‌ریزی و آینده‌نگری چند دهه در کشور بوده‌اند، باید سیاست‌های معکوس مورد توجه قرار گیرد.
در جمع‌بندی باید گفت توسعه و رشد افقی، توسعه عمودی و سایر الگوهای گسترش یک شهر، هر کدام در مقتضیات مکانی و زمانی خاص می‌توانند راهکاری مناسب به منظور برنامه‌ریزی و اسکان جمعیت هدف محسوب شوند و بالواقع خوب و بد یا مطلوب و نامطلوبی در این عرصه قابل تصور نیست. بالطبع الگوی عمومی مورد استفاده در استان‌های شمالی کشور که با محدودیت شدید اراضی مناسب در گسترش افقی مواجه هستند با برخی از مناطق مرکزی و جنوبی که چنین محدودیت‌هایی ندارند متفاوت بوده و آنچه مهم است، تکلیف و برنامه‌ریزی فضایی ذیل آمایش سرزمین و برنامه‌های کلان کشور در حوزه توزیع عادلانه، مطلوب و متناسب ثروت و جمعیت در کشور است که فضای مانور و حرکت برنامه‌ریزان و مجریان محلی را مشخص می‌کند.
افزایش اندیشیده نشده محدوده‌های شهری و روستایی و عرضه بدون ملاحظه زمین، نه تنها کمکی به حل مشکل کمبود احتمالی مسکن و نظایر آن نخواهد کرد بلکه هزینه‌های بسیاری را به دولت و همچنین شهرداری‌ها در خصوص لزوم ارائه خدمات شهری، تامین زیرساخت‌ها، ملاحظات امنیتی، فساد و رانت حاصل از بورس‌بازی زمین و نهایتا تخریب اراضی مناسب کشاورزی و باغی و امنیت غذایی تحمیل خواهد کرد. در مقابل رویکردهای انقباضی و ارتجاعی پیرامون عدم رشد افقی و عمودی در شهرها و مقاومت بی‌مورد مقابل افزایش لازم ظرفیت‌های سکونتگاهی و احیانا تعصب بیجا به حفظ و صیانت از وضعیت فعلی در برخی شهرهای کشور و نتیجتا عدم بازنگری در طرح‌های صلب و منسوخ جامع شهری نیز آفت مخرب در اجرای کامل تکالیف برنامه هفتم توسعه کشور است.
