نظام‌های ارزی و راهکار کنترل بازار ارز در ایران
مساله نرخ ارز از نگاه اقتصادی مانند هر موضوعی از کانال عرضه و تقاضا قابل بحث و تحلیل است. قاعدتا ارز که نام هر پول خارجی است که با پول ملی یک کشور سنجش شده باشد، مانند یک کالا در یک کشور عمل می‌کند و صادرکنندگان کالاهای داخلی را که با پول داخلی تهیه کرده‌اند به بازارهای خارجی می‌فروشند و ارز معتبر بین‌المللی (در بیشتر موارد دلار، یورو، پوند، یوآن و...) دریافت می‌کنند و در بازار ارز داخلی عرضه می‌کنند. در طرف مقابل تقاضا‌کنندگان ارز که وارد‌کنندگان یا کسانی هستند که قصد هزینه‌کرد ارز معتبر را در بازارهای بیرون از کشور دارند وارد بازار می‌شوند. تعامل و به توافق رسیدن این دو گروه نرخ ارز را تعیین می‌کند. این نوع از تعیین نرخ ارز به نظام شناور ارزی معروف است.
نظام شناور ارزی نظامی است که تا حدودی بعد از ۱۹۷۳و برداشته شدن نظام نرخ ارز ثابت برتن وودز شکل گرفت. هرچند همین نظام شناور هم در کشورهای متفاوت می‌تواند نمونه‌هایی از برخورد و سیاستگذاری را در بر گرفته باشد. مثلا اگر نوسانات نرخ ارز در یک بازار شناور از حدی که در تحمل اقتصاد کشور باشد خارج شود، در آن صورت بانک مرکزی کشور ممکن است وارد عمل شود و با خرید و فروش ارز تا حدی که نرخ را در محدوده مورد قبول قرار دهد، همچنان حضور مداخله‌گرانه ولی از نوع عرضه یا تقاضا داشته باشد.
نوعی دیگر از این مداخلات این است که نوسانات نرخ ارز بازار را تنها در یک دامنه قابل‌قبول دانسته و خارج از آن را غیرقانونی اعلام می‌کنند. نمونه‌های دیگری از حضور در بازار ارز توسط بانک‌های مرکزی و دولت‌ها وجود دارد که قاعدتا شناور بودن را به رسمیت نمی‌شناسند. یعنی اصولا یک نرخ ثابت اعلام و طبق آن عمل میشود و هر مبادله‌ای خارج از آن نرخ غیرقانونی و ممنوع است. این نوع را نظام نرخ ثابت قانونی می‌نامند.
نوع دیگری از نرخ ارز در کشورهای صادرکننده نفت شکل گرفته است. اگر این گروه از کشورها تنها منبع عرضه پول خارجی خود را عرضه و صادرات نفت در مالکیت دولت بدانند، در این صورت تنها عرضه‌کننده ارز به بازار نیز دولت است که مالک ارز است. لذا به هر نرخی که دلش بخواهد عمل می‌کند.
تجربه کشور ایران در سال‌های ۱۳۶۰ تا ۱۳۸۰ تقریبا این موضوع را نشان می‌دهد. یعنی در این بیست سال دولت ارز را با نرخ‌های متعدد و متفاوت برای مصارف متفاوت در نظر می‌گرفت و لذا عملا بازار ارزی وجود نداشت و اگر هم بود آنقدر کوچک و بی‌تاثیر بود که نظام ارزی چندنرخی کنترل‌شده برقرار بود.
این نوع از سیستم ارزی تا زمانی که بحران‌های بزرگ بیرونی و مسائلی مانند تحریم‌ها، میزان عرضه ارز دولت در بازار را تحت‌تاثیر قرار ندهد، می‌تواند برقرار باشد. در این صورت تنها عامل داخلی که نرخ ارز را در طول زمان تحت‌تاثیر قرار می‌دهد، در صورتی که نرخ ارز توسط بازار تعیین شود، مولفه‌های عرضه و تقاضای بازار و در صورتی که توسط یک سیستم بسته قیمت‌گذاری و اولویت‌بندی دولتی صورت بگیرد، تمایلات مدیران دولت است که در بیشتر موارد وابسته به سطح قیمت‌های روز، شرایط مالی و پولی روز کشور است که همان میزان نقدینگی انباشت‌شده در اقتصاد خواهد بود. لذا در صورت افزایش بی‌قاعده آن در بازه زمانی مشخص، آنگاه باید انتظار تغییر نرخ ارز را بر اساس چند برابر شدن نقدینگی و تغییر اولویت‌های مدیریت دولتی بر این اساس را داشت. ولی اگر نوسانات جدیدی از نوع بحران‌های بین‌المللی و تحریم‌ها را به موضوع اضافه کنیم، آنگاه منبع ایجادکننده اختلال به دو بخش تقسیم میشود: اخلالگرهای داخلی و اخلالگرهای بیرونی ارز.
در بیست‌ساله دوم ۱۳۸۰ تا ۱۴۰۰ در بازار ارز اتفاقات جدیدی افتاد. عمده موضوع این بود که بخش خصوصی و بخش‌های غیرخصوصی و البته غیردولتی توانستند قابلیت و قدرت صادرات محصولات خود به خارج را پیدا کرده و ارز خود را به بازار عرضه کنند. در این شرایط دیگر عرضه‌کنندگان ارز به بازار سه گروه شده بودند. گروه اول دولت، گروه دوم خصولتی‌ها و گروه سوم خصوصی‌ها. حال رفتار این سه گروه در بازار ارز کاملا متفاوت خواهد بود. اگر میزان عرضه ارز توسط این سه گروه را با هم حدود ۹۰ تا ۱۰۰میلیارد دلار در سال برآورد کنیم، دولت و خصولتی‌ها با هم حدود ۸۰درصد و بخش خصوصی حدود ۲۰درصد این رقم را در دست داشته‌اند. حال در این شرایط دولت همچنان تمایل دارد مانند قبل کل ارز بازار را کنترل کند، بدون توجه به اینکه شرکای جدید، اولویت‌های متفاوتی از دولت داشته و دارند.
از سوی دیگر با توجه به اعمال تحریم‌های بین‌المللی توسط آمریکا، دولت در خارج کشور با محدودیت‌ها و تحریم‌های جدی برای دسترسی به ارز حاصل از صادرات خود مواجه شد. خصولتی‌ها البته باید با دولت کاملا همراه باشند؛ ولی اولویت‌های آنها پاسخگویی به سهامداران و صاحبان و البته مجموعه‌هایی است که فرصت‌های فعالیت و ارتقا و صادرات را به آنها داده‌اند. اینجاست که خصولتی‌ها حاضر به تامین نظر دولت در دادن ارز خود به دولت که هر طوری خواست خرج کند نیستند. لذا حداکثر بتوان آنها را وادار کرد تا در یک بازار موازی مانند نیمایی یا بستری دیگر، ارز خود را با نرخ کمی پایین‌تر از بازار اسکناس بفروشند. البته اگر چه الزام دولت بر عرضه همه ارز حاصل از صادرات خصولتی‌ها است، ولی آنها تمایل دارند که فقط بخشی از ارز حاصل از صادرات خود را در راستای مدیریت دولت به بازار عرضه کنند؛ هرچه کمتر بهتر.
اگر چه مقررات و قوانین بانک مرکزی برای همه در نظر گرفته میشود، ولی بخش خصوصی را کمتر می‌توان محدود کرد. این بخش به هر شیوه ممکن سعی خواهد کرد که تسلط بر ارز خود را حفظ کرده و به هر روش ارز در اختیار خویش را در بالاترین سود ممکن بفروشد. در این شرایط مشاهده میشود که نرخ آزاد و شناور ارز در بازار اسکناس تعیین میشود.
ارزهای قابل تخصیص به واردات اساسی از ناحیه نیمایی یا سایر روش‌های موجود با نرخ حواله اعمال‌شده در بازار و البته تعادل واردات و صادرات بخش خصوصی تعیین می‌شوند و آنچه برای اقتصاد علامت‌دهنده اصلی و مانند لنگر عمل خواهد کرد، همان نرخ اسکناس است.
مدیریت این نرخ، تنها اگر دولت کل عرضه را در دست داشته باشد ممکن است، ولی اگر نداشته باشد به‌سختی صورت خواهد گرفت. لذا فعالیت بازار اسکناس ممکن است حتی غیرقانونی تعیین شود و داشتن مقدار مشخصی ارز بیشتر، بدون داشتن مجوز، قاچاق محسوب شود. عملا دولت زمانی این فرآیند را طی خواهد کرد که توان تامین اسکناس را نداشته باشد و همین موضوع خودش برای بخش خصوصی یک علامت دقیق از کمبود توان عرضه است. لذا بخش خصوصی ارزهای خود را حفظ خواهد کرد، خصولتی‌ها در بازار نیمایی و سایر بازارهای معرفی‌شده بانک مرکزی، کمتر عرضه خواهند کرد و اقتصاد هم خودش را با نرخ ارز اسکناس منطبق خواهد کرد. این مسیر عاملی برای وارد شدن یک شوک نوسانی از ناحیه ارز به اقتصاد، حتی در بخش‌هایی که کل زنجیره داخلی است، خواهد بود.
در سال‌های ۱۴۰۰ به بعد نیز فرآیند تقریبا همین مسیر را طی کرد و تفاوت چندانی غیر از تغییر عناوین مسیرهای شناخته‌شده با اسم جدید، قابل مشاهده نبود. بااین‌حال تغییر قیمت ارز ۴۲۰۰تومانی به ارز ۲۸۵۰۰تومانی برای تامین کالاهای اساسی، مهم‌ترین اتفاقی است که به صورت بنیادی صورت گرفته است. همچنین از اوایل سال ۱۴۰۴ بازار توافقی ارز معرفی و فعال شده است؛ هرچند اختلاف قیمت این بازار و ارز اسکناس، همچنان حدود بیست درصد و بیشتر، قابل مشاهده است.
برای جمع‌بندی این تحلیل می‌توانیم این‌گونه بگوییم که نظام نرخ ارز چندنرخی، شناور مدیریت‌شده و حتی چندبازاری اسکناس و نیمایی، توافقی و... در ایران همواره مورد استفاده بوده و چه بسا دولت‌ها در دوران آینده همچنان هر یک از این روش‌ها را به فراخور جایگاهشان در اقتصاد عملی سازند.
عوامل ایجاد اختلال در بازار ارز دو گروه داخلی و خارجی بودند. در داخل هر عاملی که منجر به ایجاد عدم اطمینان به اقتصاد، ناامیدی سرمایه‌گذاران، ایجاد انتظارت تورمی یا هر چیزی که موجب ناامید شدن فعالان اقتصادی در موفقیت اقتصادی دولت و کشور باشد، می‌تواند تقاضای آنها را برای ارز اسکناس و هر نوع دیگری افزایش داده و لذا عاملی برای افزایش نرخ ارز در کوتاه‌مدت است. در بلندمدت از ناحیه داخلی این همراهی نرخ ارز با نقدینگی انباشته‌شده در طول سال‌هاست که به صورت شوک‌های ارزی ظاهر میشود.
از نگاه خارجی هر چیزی که عامل عدم توان دسترسی کشور به درآمدهای صادراتی یا عدم دسترسی به درآمدهای ناشی از صادرات شود، اثری میان‌مدت و بلندمدت را همراه یک اثر روانی بزرگ آنی می‌کند. تحریم‌ها و محدودیت‌های بازاری که برای اتباع ما در کشورهای دیگر شکل می‌گیرد، همه شرایط عرضه ارز به بازار را سخت‌تر می‌کند و لذا نرخ آن را افزایش خواهد داد. در مقاطع روزانه و چندروزه و هفتگی نیز مشاهده میشود که بازار اسکناس ارز به‌شدت به خبرهای مثبت و منفی حوزه بین‌المللی و روابط بین‌الملل حساسیت دارد.
نکته اساسی در این خصوص که باید متذکر شد این است که منبع اختلال در بازار ارز و به تبع آن نرخ ارز اسکناس، تقریبا مستقل از دولت و حتی در مقابل سیاست‌های کشور نوسان می‌کند. دولت روی منابع ایجاد اختلال و نوسان در نرخ ارز اختیار و مدیریتی ندارد و لذا فقط به صورت تابع در پس نوسانات یا بدون عمل بوده و منتظر است که اتفاقات به یک تعادل جدید برسند و بعد دولت بگوید من همین را می‌خواستم، یا با واکنش‌های ناپایدار و لحظه‌ای، خود نیز به عاملی برای نوسان و تحرک بیشتر نرخ تبدیل شود.
چه می‌توان کرد؟
همواره در حوزه‌های سیاستگذاری ارزی گفته شده است که ایران بهتر است نظام مدیریت کنترل‌شده ارزی را داشته باشد. آیا همین مدیریت کنترل‌شده که از ابتدای دهه ۵۰شمسی این‌گونه بوده نیاز ما را برآورده کرده است؟ خیر؟ منبع ایجادکننده نوسان از طرف داخل کشور و عوامل جدی ایجادکننده نااطمینانی و بی‌ثباتی از خارج را نمی‌توان با شناور مدیریت‌شده کنترل کرد. ولی آیا نظام ارزی جایگزینی میشود معرفی کرد؟ هست؟ چه راهکارهایی ممکن است وجود داشته باشد؟ چه مسیرهای پیموده‌شده مطمئنی در تجارب دنیا وجود دارد؟ چه نوآوری‌هایی می‌توان در این حوزه ارائه داد که از شرایط کنونی و نوسان‌های بزرگ جلوگیری کرد؟
بعضی اقتصاددانان جدا کردن بودجه ارزی از بودجه ریالی را پیشنهاد داده‌اند. این یعنی کلیه درآمدهای نفتی دولت صرف هزینه‌های ارزی دولت از یک سو و از طرف دیگر صرف سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌های ارزی در اقتصاد شود. آیا این بهترین پیشنهاد است؟ آیا این پیشنهاد خوب فهمیده شده است؟ غیر از این پیشنهاد دیگری ارائه شده است؟
وقتی خود دولت در داخل با خلق جدی و شدید نقدینگی و از طرف دیگر توسعه نهادهای بی‌ثبات‌کننده اقتصاد و دخالت عناصر غیر‌موجه در امور اداره کشور، عاملی برای بی‌ثباتی نرخ خلق پول و تعادل پولی در داخل میشود، وقتی خود دولت بر اساس رفتارهای تاریخی بیست سال گذشته، با رفتارهای ماجراجویانه عاملی برای ایجاد انتظارات تورمی شدید در جامعه میشود، این یعنی عوامل داخلی ایجادکننده بی‌ثباتی در تعادل ارزی - ریالی اقتصاد به‌شدت فعال هستند. وقتی در خارج با سیل تحریم‌های اقتصادی مواجه هستیم، وقتی ما قدرت تصاحب درآمد ارزی دولتی، خصولتی و حتی بخش خصوصی را نداریم و صادرکنندگان با توسل به چندین فرآیند پرریسک و هزینه‌بر صرافی می‌توانند به منابع مالی خود دسترسی داشته باشند، از نگاه عقلی ممکن است به این نتیجه برسند که به هیچ وجه به‌صرفه نیست که این پول را وارد کشور کنند یا آن را به اقتصاد کشور عرضه کنند. این یعنی عامل اصلی بی‌ثبات‌کننده و مشکل‌آفرین در بازار ارز از بیرون کشور به‌شدت فعال و برقرار است و فرآیندهای شکل‌گرفته داخلی و خارجی در مسیری عمل می‌کنند که این عدم اطمینان و گریز از بازارهای داخلی را گسترش می‌دهد.
حال سوال این است که وقتی هم در داخل و هم در خارج عوامل بی‌ثبات‌کننده و البته تنزل‌دهنده ارزش ریال برقرار و در حال فعالیت جدی هستند، چگونه ممکن است که بازار ارز در کشور ما بتواند طبق یک چارچوب مشخص فعالیت کند و ثبات داشته و عاملی برای ورود نااطمینانی بیشتر به فعالیت‌های اقتصادی و البته تورم چهارنعل نباشد.
این موضوعات یعنی در وهله اول و البته الزام اول، ما نیاز به یک اصلاح ساختاری جدی داریم و تا زمانی که این اصلاحات ساختاری شکل نگیرد، عملا زیرساخت‌های تشکیل یک بازار ارز قابل‌مدیریت و سیاست‌پذیر در کشور وجود نخواهد داشت. تغییرات مدیریتی و سیاست‌های مقطعی و تزئینی در اقتصاد ایران عملا بی‌نتیجه بوده و همواره ارز آماده است تا با نوسانات غیرمنتظره خود کلیت اقتصاد ایران را به نوسان درآورده و به بازی بگیرد. حال سوال اولیه هنوز برقرار است: چه اصلاحاتی در کجا و با چه کیفیتی و توسط چه کسانی؟
موضوع باز هم پیچیده‌تر میشود. علت هم این است که ساختارهای اقتصادی به‌شدت به ساختارهای تصمیم‌گیری در حاکمیت مرتبط هستند و نمی‌توان بدون اصلاحات جدی در آن، تنظیم روابط قدرت بین نهادهای قدرت، حذف رانت‌ها و فساد‌زدایی از اقتصاد و بسیاری از حوزه‌های دیگر سیاسی، عملا پول و نظام پولی و به تبع آن نظام ارزی را که لفافی بر آنها هستند اصلاح کرد. لذا اینجاست که وقتی سوال میشود که در اقتصاد ایران و در حوزه نظام ارزی و مدیریت ارز چه باید کرد، باید گفت که وقتی یک سیستم نتیجه غلط داده است و خروجی‌های ناخواسته و نامطلوب مخصوصا از ناحیه اختلال‌های داخلی و خارج از سیستم در حوزه اقتصاد دارد، ضرورتا باید از حوزه تنظیم روابط قدرت، انتخاب شایستگان و نظام تمشیت شایستگی و تمشیت روابط بین‌الملل به سمت بهبود حرکت کند.
لذا لازم است اول عوامل ایجادکننده داخلی بی‌ثباتی و نااطمینانی را از اقتصاد حذف کرد و بعد با تعادل‌بخشی به روابط متقابل و امن با کلیه کشورهای دیگر و مخصوصا تعیین‌کنندگان و قاعده‌گذاران نظام بین‌الملل، رفته‌رفته در حذف عناصر و عوامل بی‌ثبات‌کننده و ایجادکننده اختلال از بیرون اقتصاد تلاش کرد. به‌نوعی اقتصاد باید به سمت پیش‌بینی‌پذیری و سیاست‌پذیری حرکت کند که این موضوع بدون وجود یک اراده قدرتمند در نظام تصمیم‌گیری امکان‌پذیر نیست. حالا باید دوباره پرسید چه نظام ارزی در اقتصاد ایران باید به کار گرفته شود؟ پاسخ این سوال این است که هیچ نظام ارزی ممکنی در شرایط کنونی نمی‌تواند بازار ارز را مدیریت‌پذیر و پیش‌بینی‌پذیر کند، مادامی که کل روابط بین کشور و جهان مدیریت‌پذیر و پیش‌بینی‌پذیر نباشد.
با این توضیحات، باید کیفیت مدیریت داخلی کشور در نظام ارزی و پولی و نیز کیفیت تصمیم‌گیری و فساد‌زدایی از آن را مهم‌ترین فرآیند داخلی نامید، ولی بدون برطرف کردن اختلال‌های ناشی از تحریم‌ها، کیفیت تصمیم‌گیری و فساد‌زدایی نیز دچار اختلال جدی خواهد بود.
* استاد گروه اقتصاد دانشگاه رازی
