همه مصائب برنامه هفتم
این موضوع از آن جهت به شدت مورد توجه رسانه‌ها قرار گرفت که رئیس‌جمهور چه در ایام انتخابات سال گذشته و چه تا همین چند وقت پیش، به صراحت تنها برنامه مبنایی دولت را برنامه هفتم خطاب می‌کرد؛ اما اینکه آیا قانون برنامه هفتم با همه مختصات و طول و عرض وسیعش از ابتدا می‌توانست یک برنامه مساله‌گشا، نتیجه‌محور و تحقق‌پذیر بر اساس اقتضائات کشور، محدودیت‌ها، منابع و اختیارات دردسترس دولت باشد، همواره یک پرسش مهم فراروی سازمان برنامه به‌عنوان متولی تدوین و راهبری اجرای آن و قاطبه صاحب‌نظران و کارشناسان امر بود که پاسخ قانع‌کننده‌ای به آن داده نشده بود. لذا سازمان برنامه با همکاری دستگاه‌های اجرایی اصلی (۳۶دستگاه) توانستند رئیس‌جمهور را نسبت به وجود نارسایی‌ها، تعارضات و امکان‌ناپذیری پیگیری و تحقق بخش قابل‌توجهی از اهداف و احکام آن قانع کنند.
پر بیراه نیست اگر گفته شود برنامه هفتم یکی از عجیب‌ترین فرآیندهای مربوط به تدوین، بررسی، تصویب و ابلاغ را در تمام برنامه‌های پنج‌ساله قبلی طی کرد؛ چه آنکه در مرحله تدوین، متاثر از سیاست‌های کلی ابلاغی و رویکرد منتخب مساله‌محور در دولت سیزدهم، ابتدا مدیریت وقت سازمان برنامه در سال ۱۴۰۱ ظرف قریب به ۶ماه پیش‌نویس لایحه را استخراج، ولی با تعویض مدیریت در فروردین‌ماه سال۱۴۰۲، ویراست متفاوتی از لایحه برنامه تنظیم و اواخر خردادماه روانه مجلس شد. در مجلس نیز فرآیند بررسی لایحه دولت در دو مقطع و دو مجلس مختلف یازدهم و دوازدهم (در طی یک‌سال) دستخوش فرازونشیب‌ها و دستکاری‌های بسیاری - با ایفای نقش موثر مرکز پژوهش‌های مجلس - شد.
نکته جالب داستان این است که هرچند لایحه برنامه تقدیمی دولت وقت در ۱۱۸ماده تنظیم شده و قانون ابلاغی هم تنها ۲ماده بیشتر دارد، ولی نکته اعجاب‌برانگیز اینجاست که حجم احکام و تکالیف قابل استخراج از متن قانون نسبت به لایحه بیش از ۵برابر رشد داشته است که سبب شده تفاوت بسیار زیادی بین لایحه ورودی و قانونی خروجی ایجاد شود! در واقع باید گفت عناصر موثر مجلس از جمله کمیسیون تلفیق و مرکز پژوهش‌ها هرچند تعداد مواد برنامه را (نسبت به پیشنهاد اولیه دولت وقت) تغییر آن‌چنانی ندادند، ولی محتوای درون هر ماده چنان بسط و گسترش یافته و تکلیف‌گذاری‌های مالایطاق بر آن سوار شده که اگر برنامه هفتم را بیشتر دستپخت مجلس و مرکز پژوهش‌ها بدانیم تا دولت وقت، قطعا سخن گزافی گفته نشده است.
تدوین لایحه برنامه هفتم زمانی آغاز شد که سازمان برنامه با آسیب‌شناسی ۶برنامه توسعه قبلی و علل ناکامی آن، این بار عزم جدی برای غلبه بر خصلت جامع‌نگری و نیازنامه‌نویسی مستتر در ادوار پیشین و تمرکز بر ۱۲هسته کلیدی شناسایی شده در چارچوب رویکرد برنامه‌ریزی Core Planning داشت و در ویراست نخست اسفندماه ۱۴۰۱ خویش نیز به این تعهد خویش مومن باقی ماند؛ ولی در نهایت ماهیت و خوی جامعیت‌دوستی، رویاپردازی و سهم‌دهی نهفته در فرهنگ برنامه‌نویسی کشور، به ویژه از زمانی که لوایح از دولت به مجلس ارسال می‌شود و این سند میان ده‌ها کمیسیون، شورا و صدها نماینده و کارشناس دست به دست می‌چرخد و جدیدا در انتهای مسیر باید از دالان مجمع تشخیص و کمیسیون‌های آن نیز عبور کند، خروجی نهایی را کشکولی می‌کند از نظرات، ایده‌ها و دیدگاه‌های پراکنده و احیانا متعارض میان انبوهی از متخصصان و کارشناسانی که هر یک صورت‌بندی، اولویت‌گذاری و تجویز یکتایی را برای توسعه ایران در ذهن خود دارند.
علاوه بر ملاحظات فوق، یکی دیگر از اشکالات جدی فراروی تدوین برنامه‌های توسعه در کشور، بی‌اهمیت یا کم اهمیت شمردن تاثیر و وزن برخی عوامل موثر، مفروضات پایه یا حتی سناریوهای تقریبا قطعی فراروی کشور طی سال‌های برنامه بر تغییر و دگرگونی در نظام مسائل، اولویت‌ها و ترجیحات مدیریت کشور است. به عنوان نمونه در این شیوه برنامه‌نویسی اساسا هیچ التفات جامعی به میزان منابع مالی مورد نیاز تحقق‌پذیری اهداف و احکام، اختیارات قانونی دولت، تاثیر مداخلات مستمر نمایندگان بر عملکرد دولت به‌ویژه در بودجه‌های سنواتی و تغییرات ایجادشده در اولویت‌ها و جهت‌گیری‌ها، تعیین نقش و جایگاه برای شرکت‌های دولتی، بنگاه‌های بزرگ و نهادهای عمومی شبه‌دولتی، تحریم‌های بین‌المللی و تشدید آن ناشی از اسنپ‌بک و در نهایت خطر بروز جنگ وجود نداشته و لذا دولت چهاردهم که با سبد متنوعی از بحران‌های داخلی و خارجی در همان سال اول استقرار خویش روبه‌رو شد، چاره‌ای جز بازنگری در برنامه به منظور تدقیق اهداف و اعلام رسمی احکام غیرقابل اجرای آن به مردم، افکار عمومی و مجلس نداشت.
مطابق با گزارش اعلام‌شده، عمده دلایل عدم قابلیت اجرای برخی اهداف کمّی و احکام قانون عبارتند از: وجود بار مالی پیش‌بینی‌نشده و غیرقابل تامین، فقدان ظرفیت عملیاتی در دستگاه مسوول، ایجاد اخلال در قوانین و رویه‌های اجرایی و تناقض مواد قانون برنامه با یکدیگر است؛ امری که به وضوح نشان می‌دهد این برنامه چه نارسایی‌ها و اختلالات جدی و تاثیرگذاری دارد که در صورت عدم رفع و رجوع آن، قطعا این برنامه نیز طی سه سال و نیم باقی‌مانده از عمر آن نیز همان راهی را می‌رود که ۶برنامه قبلی رفتند. به‌عنوان فقط یک نمونه از موارد مالایطاق و تحقق‌ناپذیر احکام برنامه، می‌توان از آنچه به عنوان طرح‌های بزرگ اقتصادی ملی و پیشران تعبیر و شناخته شده است، اشاره کرد که بر اساس جزء ۲ بند «ت» ماده ۳۳ قانون، اجرای گام (فاز) دوم طرح احیا و بهبود اراضی کشاورزی (۵۵۰ هزار هکتاری خوزستان و ایلام) بر اساس برآوردهای اولیه به بیش از ۳۳۰همت (معادل تقریبا کل بودجه عمرانی تخصیص یافته یک‌ساله کشور) منابع مالی نیاز دارد.
از جمله دلایل اصلی و ملموس دولت برای اصلاح ۱۳۸ مورد از اهداف و احکام قانون برنامه، همان‌طور که در بالا هم اشاره شد، وجود بار مالی غیرقابل تامین این موارد بوده که بر اساس برآورد اولیه قریب به ۴۶هزار همت منابع مالی برای اجرای این اهداف و احکام نیاز هست؛ موضوعی که به کل از ظرفیت اقتصاد ایران نه برای ۵ سال بلکه با روند فعلی تا ۱۰سال آینده نیز خارج بود.
* کارشناس برنامه‌ریزی
سرمقاله امروز روزنامه دنیای اقتصاد را بشنوید:
