واکاوی تعارض مقرراتی
در چنین شرایطی، مناطق آزاد و ویژه اقتصادی برای ایران تنها یک ابزار مدیریتی نیستند؛ آنها شریان‌های اصلی اتصال اقتصاد ملی به اقتصاد بین‌المللی، دروازه ورود به تجارت جهانی و میدان تمرین رقابت اقتصادی با جهان هستند. این مناطق در واقع می‌توانند همان سکوی پرشی باشند که اقتصاد ایران را از سطح مبادلات محدود و منطقه‌ای به سطح حضور موثر در زنجیره‌های ارزش جهانی منتقل کند؛ نقشی که بسیاری از کشورهای موفق، از کره‌جنوبی تا امارات و چین، با تکیه بر مناطق آزاد ایفا کرده‌اند. با وجود این اهمیت راهبردی، مناطق آزاد تا زمانی که با رویکردی محلی، محدود و اداری اداره شوند، هرگز نمی‌توانند در تقویت اقتصاد ملی نقش‌آفرینی واقعی داشته باشند. منطقه‌ای که جهان را نبیند، جهان نیز آن را نخواهد دید. وقتی مدیران و ساختار مناطق آزاد چشم‌انداز خود را صرفا به محدوده جغرافیایی کوچک محلی منحصر کنند، توان ایجاد تحرک اقتصادی ملی و حتی توسعه محلی نیز به‌طور طبیعی محدود می‌شود.
مناطق آزاد زمانی به موتور محرک اقتصاد ایران تبدیل می‌شوند که ماهیت آنها کاملا اقتصادی، حرفه‌ای و بین‌المللی باشد، نه اینکه درگیر منازعات سیاسی و اداری شوند یا در چنبره تصمیمات بخشی گرفتار بمانند. از این زاویه، نحوه مدیریت مناطق آزاد باید به‌گونه‌ای باشد که امکان تعامل فعال با سرمایه‌گذاران خارجی، شرکت‌های چندملیتی و بازارهای جهانی را فراهم کند؛ امری که تنها در سایه رویکرد حرفه‌ای و غیرسیاسی امکان‌پذیر است. اگر انتظار داریم مناطق آزاد نقش بین‌المللی پیدا کنند، باید ساختار آنها نیز متناسب با ضرورت‌های عصر جنگ اقتصادی ارتقا یابد. ارتقای جایگاه این مناطق از سطح وزارتخانه به سطح معاونت ریاست‌جمهوری، همسو با واقعیت موجود است.
سال‌هاست که ایران به‌واسطه تحریم‌های آمریکا در شرایط جنگ اقتصادی قرار دارد، اما هنوز ساختار مدیریتی ما متناسب با این وضعیت آرایش نیافته است. در این جنگ، فرماندهان اقتصادی باید در رده‌ای قرار گیرند که به طور مستقیم بتوانند با وزرا، سفرا، فعالان بین‌المللی و تصمیم‌سازان کلان همکاری کنند. رؤسای مناطق آزاد الزاما باید در سطح تعاملات دیپلماتیک حضور داشته باشند تا بتوانند توسعه‌ای فراتر از محدوده محلی خلق کنند. از همین روست که من خدا را شاکرم که این فرصت را یافته‌ام که به عنوان مدیریت منطقه آزاد چابهار، از «زاویه نگاه یک سفیر» حضور در مجامع بین‌المللی را تجربه کنم؛ نگاهی که چابهار را نه یک بندر محلی، بلکه یک گره ژئو‌اکونومیک جهانی می‌بیند و ظرفیت‌های آن را بر پایه منطق همکاری‌های منطقه‌ای و اتصال‌پذیری جهانی تحلیل می‌کند.
در ادامه، یکی از مسائل بنیادین مورد بررسی، چرایی بی‌ثباتی ساختار حقوقی مناطق آزاد در ایران است. بی‌ثباتی موجود حاصل عملکرد یک دستگاه خاص نیست؛ بلکه نتیجه انباشته‌شدن مقررات متعدد و هم‌پوشان است که طی سال‌ها روی هم قرار گرفته‌اند. مناطق آزاد در ابتدا با هدف ایجاد چابکی و استقلال عملیاتی طراحی شدند، اما به مرور مقررات گمرکی، اداری، نظارتی، تخصصی و حتی بخشنامه‌های پراکنده دستگاه‌های مختلف بر آنها تحمیل شده و این هم‌پوشانی طبیعی قوانین، باعث ایجاد ابهامات گسترده و حتی برداشت‌های متفاوت شده است.
در چنین شرایطی، حتی بهترین مدیران نیز با انباشتی از بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های گاه متناقض مواجه می‌شوند؛ مساله‌ای که سرعت تصمیم‌گیری و جذابیت سرمایه‌گذاری را کاهش می‌دهد. بنابراین ریشه مشکل را باید در پیچیدگی ساختار قانون‌گذاری و چندمرجعیتی مقررات جست‌وجو کرد، نه در عملکرد یک نهاد مشخص. پرسش مهم دیگری که در تحلیل ساختاری مناطق آزاد مطرح می‌شود، این است که چه فرایندهایی باعث می‌شود بخشنامه‌های مغایر قانون صادر شوند و چگونه می‌توان این چرخه را متوقف کرد. تعارض مقررات زمانی شکل می‌گیرد که چند دستگاه، هر یک با وظایف قانونی خود، در حوزه‌های مرتبط اقدام به صدور دستورالعمل‌هایی می‌کنند که به‌طور طبیعی با یکدیگر هم‌پوشانی یا حتی تناقض دارند. این موضوع نه عجیب است و نه مختص ایران؛ در همه نظام‌های اداری چندبخشی رخ می‌دهد.
اما راه‌حل آن روشن است: ایجاد یک مرجع تخصصی هماهنگی مقررات، اجرای ارزیابی اثر مقررات پیش از تصویب آنها، تقویت گفت‌وگوی بین‌نهادی برای جلوگیری از موازی‌کاری، و مهم‌تر از همه، الزام دستگاه‌ها به رعایت ماده ۶۵ قانون احکام دائمی همراه با ضمانت اجرای واقعی برای نهادهایی که مقررات مغایر قانون صادر می‌کنند. جالب است بدانیم که حتی بدون تغییر ساختارهای کلان، همین اصلاحات فرایندی می‌توانند بیش از نیمی از تعارضات موجود را برطرف کنند.
پس از این، موضوع اثر لغو بخشنامه‌های مزاحم بر اعتماد سرمایه‌گذار بررسی می‌شود. سرمایه‌گذار، چه داخلی و چه خارجی، قبل از هر چیز به سه شاخص کلیدی توجه می‌کند: ثبات، پیش‌بینی‌پذیری و یکپارچگی مقررات. او بیشتر از محتوای یک بخشنامه، نگران ناپایداری و تغییرات غیرمنتظره است. هر اقدامی که از حجم مقررات غیرضروری بکاهد و مسیر تصمیم‌گیری را قابل‌پیش‌بینی‌تر کند، سیگنال مثبتی به سرمایه‌گذار می‌دهد. لغو مقررات زائد پیام روشنی به بازار مخابره می‌کند: «قواعد بازی قابل اتکا و پایدارند.» این یک اصل اثبات‌شده در تجربه بسیاری از کشورهاست. با این حال، یکی از چالش‌های امروز مناطق آزاد ایران، پدیده «ضابطه‌زایی» است؛ یعنی تولید بی‌وقفه ضوابط جدید به‌جای حرکت به سمت ضابطه‌زدایی و ساده‌سازی؛ فرآیندی که اگر مهار نشود، ماهیت رقابتی مناطق آزاد را تضعیف خواهد کرد.
در ادامه، بحث درباره نحوه اجرای صحیح معافیت مالیاتی ۲۰ساله مطرح می‌شود؛ ابزاری که اگر درست اجرا شود، جذاب‌ترین مشوق سرمایه‌گذاری در مناطق آزاد است. این معافیت باید کاملا در چارچوب قانون اعمال شود و برای افزایش کارآمدی آن لازم است معیارهای روشن، قابل ارزیابی و مبتنی بر عملکرد واقعی بنگاه‌ها تعریف شود. فعالیت‌هایی که ارزش افزوده بیشتری ایجاد می‌کنند باید در اولویت بهره‌مندی باشند و استفاده از معافیت نیز ضمن حفظ ساده‌سازی اداری، در چارچوب گزارش‌دهی و نظارت منطقی قرار گیرد. این رویکرد باعث می‌شود معافیت‌ها هم جذاب بمانند و هم از انحراف و استفاده نامطلوب جلوگیری شود.
ایده تشکیل «بانک مستقل مناطق آزاد» که در گفته‌های اخیر دکتر مدنی‌زاده، وزیر اقتصاد، به آن اشاره شده است نیز قابل بررسی خواهد بود. چنین بانکی می‌تواند قابلیت تامین مالی پروژه‌های بزرگ را تقویت کند، فرایندهای صادرات‌محور را تسهیل کند و انعطاف مالی بیشتری نسبت به سیستم بانکی متعارف فراهم آورد. با این حال، هر نهاد مالی جدید نیازمند چارچوب‌های نظارتی استاندارد و دقیق است تا ریسک‌های اعتباری، عملیاتی و سیستماتیک کنترل شوند. بنابراین مزایا و خطرات این طرح تابع نحوه طراحی و نظارت بر آن است، نه عملکرد یک فرد یا دستگاه مشخص.
و در پایان، مهم‌ترین موانع چالش‌برانگیزی که بر سر راه اجرای یک طرح تحول دو تا سه ساله در مناطق آزاد قرار دارند، ماهیت ساختاری دارند؛ هماهنگی میان دستگاه‌های متعدد، تامین منابع مالی پایدار و ساده‌سازی مقررات برای چابک‌سازی عملیات. این چالش‌ها در همه برنامه‌های تحول اقتصادی قابل مشاهده هستند و محدود به ایران نمی‌شوند. با‌این‌حال، با برنامه‌ریزی مرحله‌ای، زمان‌بندی دقیق و همکاری واقعی بین دستگاه‌ها، عبور از این موانع کاملا امکان‌پذیر است و تجربه جهانی نیز این موضوع را تایید می‌کند.
* مدیرعامل منطقه آزاد چابهار
