سیاستگذاری در قلمرو تعرفه و کارمزد
بر این اساس، فصل ۱۴۰۰۰۰ را باید نه به عنوان فصل «فروش کالا و خدمات»، بلکه به عنوان قلمرو حکمرانی درآمدیِ قیمتگذاری اداری دولت مطالعه کرد؛ قلمرویی که در آن رابطه دولت و شهروند نه از مسیر مالیات، بلکه از طریق قیمتگذاریِ دسترسی به خدمات و فرایندهای حاکمیتی تنظیم میشود. ورود به این قلمرو، مستلزم یک جابهجایی جدی در چارچوب تحلیلی است: گذار از حسابداری بودجهای به تحلیل نهادی دولت.
دولتِ قیمتگذار و منطق رژیم قیمتگذاری اداری
در ادبیات کلاسیک مالیه عمومی، دولت معمولا در یکی از دو نقش اصلی تحلیل میشود: یا به عنوان دولت مالیات ستان که منابع خود را از طریق مالیاتهای عمومی تامین میکند، یا به عنوان دولت هزینهکننده و بازتوزیعگر که این منابع را برای ارائه خدمات عمومی بهکار میگیرد. این دوگانه، اگرچه برای توضیح بخش مهمی از بودجه دولت کفایت دارد، اما برای فهم همه تعاملات مالی دولتهای مدرن ناکافی است. در عمل، دولتها در طیف گستردهای از فعالیتها نه مالیات میگیرند و نه در بازار رقابتی کالا و خدمت میفروشند؛ بلکه «قیمت» تعیین میکنند: قیمت دسترسی به خدمات عمومی، قیمت انجام فرایندهای اداری، قیمت صدور مجوزها، ثبتها، نظارتها و استفاده از زیرساختهای حکمرانی. در این موارد، دولت نه در مقام مالیات ستان عمل میکند و نه در مقام فروشنده بازاری، بلکه در جایگاه تنظیمگر رابطه مالی با شهروند قرار میگیرد. این وضعیت ما را به شناسایی یک منطق متمایز در معماری مالی دولت رهنمون میکند؛ منطقی که میتوان آن را «رژیم قیمتگذاری اداری» نامید: بخشی از نظام درآمدی دولت که در آن، دولت برای دسترسی به خدمات، فرایندها، مجوزها، سامانهها یا حقوق اداری قیمت تعیین میکند؛ قیمتهایی که نه مالیاتاند و نه قیمت بازار، بلکه ابزارهای حکمرانیاند.
در این رژیم، قیمتها معمولا ترکیبی از چند منطق را در خود دارند:
پوشش هزینه ارائه خدمت یا اداره فرایند
تنظیم تقاضا و رفتار شهروندان و بنگاهها
اعمال نظم نهادی و تفکیک دسترسیها
و در مواردی، تامین مالی ماموریتهای مشخص و قفل شده
به همین دلیل، این دریافتیها غالبا به خزانه عمومیِ قابل جابهجایی وارد نمیشوند و تابع منطق رقابت بازار هم نیستند. تمایز این رژیم با مالیات بنیادی است: مالیات به طور کلاسیک فاقد رابطه مستقیم میان پرداخت و خدمت است، به خزانه عمومی واریز میشود و ابزار سیاستگذاری کلان، بازتوزیع و تثبیت اقتصادی به شمار میآید. در مقابل، قیمتگذاری اداری به یک خدمت یا دسترسی مشخص گره خورده، اغلب درآمد اختصاصی و ماموریت محور ایجاد میکند و قاعده مصرف آن از پیش تعیین میشود. تمایز آن با بنگاهداری نیز روشن است: در بنگاهداری، قیمت از سازوکار بازار ناشی میشود، رقابت بالقوه وجود دارد و مصرفکننده امکان انتخاب دارد؛ اما در قیمتگذاری اداری، دولت غالبا عرضهکننده انحصاری است، تقاضا ناگزیر و گاه اجباری است و قیمت نه سیگنال بازار، بلکه ابزار اعمال حکمرانی است. گسترش این رژیم، پاسخی است به چند تحول نهادی در دولتهای مدرن: افزایش پیچیدگی دولت و گسترش سامانهها و تنظیمگریها؛ نیاز به قفلکردن منابع برای ماموریتهای حساس؛ استفاده از تعرفه و کارمزد برای مدیریت رفتار و تقاضا و کاهش اصطکاک سیاسی مالیات، زیرا پرداخت برای خدمت مشخص معمولا مشروعیت اجتماعی بیشتری از افزایش مالیات عمومی دارد. بنابراین، این فهم، مبنای ورود به معماری سه لایهای و خوانش دقیق فصل است.
تصویر دولت در آینه فروش کالاها و خدمات
فصل ۱۴۰۰۰۰ بخش چهارم از عناوین درآمدی دولت است که در آن، چهره درآمدی دولت به طور معنادار تغییر میکند. مجموع درآمدهای این فصل در حدود ۴۹۴ همت (هزارمیلیارد تومان) است. اما اهمیت این رقم نه در بزرگی اسمی، بلکه در ترکیب نهادی آن نهفته است.
نخست، سهم بسیار بالای درآمدهای اختصاصی است: حدود 83 درصد منابع فصل (نزدیک به 411 همت) اختصاصی و ماموریت محور است. و تنها حدود 17 درصد (حدود 83 همت) ماهیت عمومی دارد. این ترکیب به روشنی نشان میدهد که فصل ۱۴۰۰۰۰ محل تولید «پول آزاد خزانهای» نیست؛ بلکه قلمرو منابع قفل شده برای ماموریت هاست: منابعی که از ابتدا به یک خدمت یا سازوکار نهادی مشخص گره خوردهاند.
دوم، تمرکز شدید این درآمدها در سطح ملی است. بیش از 91 درصد منابع (حدود 454 همت) در ردیفهای ملی ثبت شده و سهم استانها به حدود 8 درصد (نزدیک به 40 همت) محدود میشود. این تمرکز نشان میدهد که حتی در حوزههایی که دولت «خدمت میدهد» یا «کارمزد میگیرد»، قواعد قیمتگذاری، وصول و مصرف منابع عمدتا در سطح ملی طراحی و کنترل میشود؛ بنابراین با قیمتگذاری اداریِ نهادی و به شدت متمرکز مواجهیم.
سوم؛ فصل ۱۴۰۰۰۰ تقریبا به طور کامل یک فصل خدماتی است. از کل منابع، حدود 98.4 درصد مربوط به «فروش خدمات» (کد 140100) و تنها 1.6 درصد مربوط به «فروش کالاها» (کد 140200) است. این نسبت از نظر روش شناختی یک پیام روشن دارد: متن اصلی این فصل «خدمات» است و «کالا» در حاشیه. بنابراین خوانش دقیق فصل ناگزیر باید از منطق خدمات آغاز شود و فروش کالاها به عنوان زیربخشی محدود اما بالقوه حساس، در گام بعدی بررسی گردد. در دل بخش خدمات نیز تمرکز منابع به شدت نامتوازن است. دو ردیف ستون فقرات فصل را میسازند: «خدمات بهداشتی و درمانی» (کد 140104) با حدود 206 همت و «دارو و ملزومات مصرفی پزشکی» (کد 140194) با حدود 100 همت. مجموع این دو ردیف، حدود 63 درصد کل درآمدهای خدماتی و بیش از 60 درصد کل منابع فصل است. پیام نهادی این تمرکز روشن است: قلب فصل ۱۴۰۰۰۰ نه در خدمات پراکنده اداری، بلکه در هزینه ستانی و تامین مالی بخشیِ نظام سلامت میتپد؛ جایی که دولت از طریق قیمتگذاری اداری، هم هزینههای سنگین یک نظام عمومی را مدیریت میکند و هم رفتار و تقاضا را تنظیم میسازد.
پس از این دو ردیف بزرگ، مجموعهای از ردیفهای «متوسط اما نهادی – کلیدی» قرار دارند - مانند خدمات آموزشی و فرهنگی، دادگاههای صلح، استانداردسازی، خدمات قضایی و کارمزد ثبتسفارش - که اگرچه از نظر مبلغ به پای سلامت نمیرسند، اما از منظر حکمرانی محل ظهور مرزهای حساس میان «خدمت»، «تنظیمگری» و «شبه مالیات» هستند و باید در لایههای بعدی دقیقتر خوانده شوند. جمعبندی این لایه آن است که فصل ۱۴۰۰۰۰، فصلی عمدتا خدماتی، به شدت ملی و غالبا اختصاصی است: آینهای که در آن میتوان «دولتِ قیمتگذارِ ماموریت محور» را دید؛ دولتی که از مسیر قیمتگذاری اداری، رابطه مالی خود با جامعه را تنظیم میکند.
نقشه درونیِ قیمتگذاری اداری دولت
پس از خوانش بلوکی، گام بعدی ورود به ساختار درونی فصل است: دولت دقیقا از چه چیزهایی پول میگیرد و با چه منطقی آنها را قیمتگذاری میکند؟ جدول بودجه، ردیفها را پشت سر هم میآورد، اما منطق نهادی دولت در این چیدمان دیده نمیشود. لایه دوم برای بازسازی «نقشه درونی» فصل طراحی میشود: تبدیل ردیفهای پراکنده به چند منطق پایدار و تکرارشونده قیمتگذاری. برای جلوگیری از توصیفی شدن خوشهها، هر خوشه با چهار برچسب تحلیلی معرفی میشود:
الف) عمومی - اختصاصی، ب) ملی - استانی، پ) ماهیت دریافتی (قیمت خدمت -کارمزد فرایند- تعرفه تنظیمگری - نزدیک به شبه مالیات)، ت) پایداری (پایدار- چرخهای- رفتاری).
خوشههای خدمات (140100)
خوشه ۱ - رفاهی– اجتماعی (تامین مالی بخشی) کانون مالی فصل: سلامت، دارو و بخشهایی از آموزش - رفاه: قیمتگذاری در این خوشه عمدتا برای پوشش بخشی از هزینه و مدیریت تقاضاست؛ منابع غالبا اختصاصی و مصرف آنها قفلشده است؛ پایداری نسبتا بالا.
خوشه ۲ - حاکمیتی– تنظیمگری (تعرفه اداری) ثبت، گواهی، مجوز، استعلام، استاندارد، نظارت و خدمات هویتی. این خوشه از نظر مبلغ ممکن است متوسط باشد، اما از منظر حکمرانی ستون فقرات «قیمتگذاری تعامل با حاکمیت» است: انحصاری، اجتناب ناپذیر و حساس از نظر مشروعیت.
خوشه ۳ - زیرساختی– سامانهای (کارمزد فرآیند - پلتفرم) کارمزد ثبتسفارش، سامانههای الکترونیکی، خدمات دیجیتال، رهگیری و پایش. این خوشه نزدیکترین نقطه فصل به منطق بنگاهداری است، اما به دلیل انحصار و اجبار، همچنان در قلمرو قیمتگذاری اداری میماند؛ پایداری آن به سیاست و فناوری وابسته است.
خوشه ۴ - قضایی– حل اختلاف (هزینه دادرسی) خدمات قضایی و دادگاههای صلح. این خوشه «قیمتگذاری دسترسی به عدالت» است و از حیث اقتصاد سیاسی و عدالت اجتماعی بسیار حساس.
خوشه ۵ - مرزی (خدمت نما – تخلف نما) ردیفهایی که ظاهرا خدمتاند اما به منطق تخلف - الزام نزدیک میشوند یا قاعده مصرفشان مبهم است. این خوشه عمدا برای لایه سوم باز گذاشته میشود تا با خوانش ریز تشخیص داده شود. با وجود سهم کوچک، از نظر حکمرانی بیاهمیت نیست: فروش جاری و باقیماندهها، فروش تولیدات سازمانی، فروش حق دسترسی- منابع کمیاب (اگر مصداق داشته باشد، حساسترین خوشه است).
لایه سوم - خوانش ریز– انتقادی فصل ۱۴۰۰۰۰ افشای منطق دولت از دل ردیفهای منتخب
در این لایه، هدف «توضیح همه ردیف ها» نیست؛ هدف، استخراج الگوها، نامگذاری خطرها و روشنکردن مرزهای نهادی است. بنابراین ردیفها هدفمند انتخاب میشوند: ردیفهای پیشران (وزن مالی بالا)، مرزیها (ابهام ماهیت) و مشکوکها (ریسک انحراف حکمرانی).
ردیف پیشران سلامت۱۴۰۱۰۴ — خدمات بهداشتی و درمانی (حدود ۲۰۶ همت): این ردیف قلب فصل ۱۴۰۰۰۰ است؛ نه فقط به دلیل حجم مالی، بلکه به دلیل نقشی که در بازتعریف رابطه دولت، شهروند و رفاه اجتماعی ایفا میکند. ماهیت آن نه مالیات است و نه فروش بازاری؛ دولت در اینجا «قیمتگذار رفاهی» است: قیمتگذاری برای پوشش بخشی از هزینه، مدیریت تقاضا و کاهش فشار بر بودجه عمومی. این درآمد ماهیتا اختصاصی و ماموریت محور است؛ یعنی پولی قفل شده برای استمرار چرخه سلامت. تمرکز آن ملی است، زیرا سلامت حوزه تجمیع ریسک و استانداردسازی دسترسی است. پایداری آن نسبتا بالاست، اما حساس به سیاست تعرفه، بیمه و رفتار مصرف. ریسک نهادی آن دقیقا در مرز عدالت - پایداری قرار دارد: اگر درآمدزایی بر دسترسی غلبه کند، نابرابری درمانی تشدید میشود و اگر یارانهسازی افراطی شود، فشار به بودجه عمومی بازمیگردد.
جایگاه خوشهای: رفاهی– اجتماعی (تامین مالی بخشی)
ردیف پیشران مکمل ۱۴۰۱۹۴ — دارو و ملزومات مصرفی پزشکی (حدود ۱۰۰ همت): این ردیف مکمل ۱۴۰۱۰۴ است و نشان میدهد حتی جایی که «کالا» موضوع است، قیمتگذاری بازاری نیست. قیمت دارو و ملزومات، در عمل محصول تنظیمگری، یارانههای آشکار و پنهان و ملاحظات عدالت درمانی است. این ردیف نیز اختصاصی، ملی و ماموریت محور است و اگر شفافیت قواعد قیمتگذاری و مسیر مصرف منابع تضعیف شود، میتواند به یکی از مناقشه برانگیزترین نقاط رژیم قیمتگذاری اداری تبدیل گردد.
جایگاه خوشهای: رفاهی– اجتماعی (تامین مالی بخشی)
ردیف مرزیِ رفاهی ۱۴۰۱۰۳ — خدمات آموزشی و فرهنگی (حدود ۲۷ همت): این ردیف از نظر ماهیت در مرز میان «خدمت عمومی» و «هزینه ستانی» قرار دارد. اگر تعرفهها از حد پوشش هزینه عبور کند، نقش دولت از ارائهدهنده خدمت عمومی به فروشنده خدمت نزدیک میشود و اگر بیش از حد پایین نگه داشته شود، فشار دوباره به بودجه عمومی بازمیگردد. مساله اصلی این ردیف نه رقم، بلکه قاعده تعیین تعرفه و تضمین دسترسی است.
جایگاه خوشهای: رفاهی– اجتماعی - مرزی
ردیف مرزیِ عدالت ۱۴۰۱۶۹ — دادگاههای صلح (حدود ۱۹ همت): این ردیف «قیمتگذاری دسترسی به عدالت» است. نه مالیات است و نه جریمه؛ اما اگر هزینه دادرسی از منطق پوشش هزینه و مدیریت ازدحام عبور کند، به مانع حق دسترسی تبدیل میشود. خطر اصلی، لغزش از «هزینه فرایند» به «درآمدزایی از عدالت» است؛ خط قرمزی که باید با قواعد روشن و سنجههای دسترسی کنترل شود.
جایگاه خوشهای: قضایی– حل اختلاف (هزینه دادرسی)
ردیف تنظیمگرانه پرمعنا۱۴۰۱۶۰ — استانداردسازی (۱۵ همت): این ردیف از جنس تعرفههای حاکمیتی است: دولت برای تضمین کیفیت و ایمنی و نظم بازار از متقاضیان هزینه میگیرد. خطر زمانی آغاز میشود که درآمد حاصل از استاندارد به انگیزه بوروکراسیساز تبدیل شود یا نسبت هزینه - کیفیت نامعلوم بماند.
جایگاه خوشهای: حاکمیتی– تنظیمگری (تعرفه اداری)
ردیف زیرساختی – سامانهای۱۴۰۱۲۸ — کارمزد ثبتسفارش (۹ همت): این ردیف نمونه کلاسیک کارمزد فرآیند است. ارزش تحلیلی آن در «ریسک رانت فرایندی» است: اگر کارمزد به منبع درآمد مستقل بدل شود، دولت ممکن است به جای سادهسازی فرایند، به حفظ پیچیدگی علاقهمند شود. شاخص هشدار در اینجا، عدم تناسب درآمد با هزینه واقعی خدمت و رشد درآمد بدون رشد کیفیت یا کاهش زمان فرآیند است.
جایگاه خوشهای: زیرساختی– سامانهای (کارمزد فرایند)
خوانش تطبیقی «رژیم قیمتگذاری اداری» در دولتهای منتخب
خوانش فصل ۱۴۰۰۰۰ بدون تکیه بر مقایسه میان کشورها، تحلیل را در معرض دو لغزش جدی قرار میدهد. نخست آنکه «قیمتگذاری اداری» به معنای ساده «فروش کالا و خدمات» فروکاسته شود؛ گویی دولت در این بخش صرفا همچون یک بنگاه اقتصادی عمل میکند. دوم آنکه این سازوکار به عنوان پدیدهای خاص ایران یا نشانهای از انحراف از الگوهای شناخته شده مالیه عمومی تلقی گردد. حال آنکه در ادبیات معاصر مالیه عمومی، آنچه از آن با عنوان رژیم قیمتگذاری اداری یاد میشود، بخشی تثبیت شده از ساختار دولتهای مدرن است. در این رژیم، دولت برای تنظیم دسترسی شهروندان و بنگاهها به خدمات، فرایندها و حقوق حاکمیتی از ابزار «قیمت» بهره میگیرد؛ ابزاری که نه صرفا مالیات است و نه قیمت بازاری، بلکه وسیلهای برای اعمال حکمرانی و ساماندهی رابطه مالی میان دولت و جامعه است.
از این رو، مقایسه تطبیقی نه یک افزودۀ تزیینی، بلکه شرط لازم تحلیل است. تنها از خلال تجربه دیگر کشورها میتوان دریافت کدام ویژگیهای فصل ۱۴۰۰۰۰ بازتاب الزامات عمومی دولتهای پیچیدهاند و کدام حاصل طراحی نهادی خاص یا ضعف در مهار و نظارتاند. هدف این خوانش تطبیقی سهگانه است: نخست نشاندادن اینکه ایران در اصل استفاده از قیمتگذاری اداری استثنا نیست؛ دوم تمایز نهادن میان «وجود» این رژیم و «کیفیت طراحی و مهار» آن؛ و سوم فراهمکردن معیارهایی برای ارزیابی سیاستی و نهادی این فصل.
چارچوب مقایسه بر چهار محور استوار است. نخست جایگاه نهادی این درآمدها در نظام بودجهای: آیا در دل بودجه عمومی قرار دارند یا در حسابهای اختصاصی و ساختارهای بیرون از بودجه نگهداری میشوند؟ دوم ماهیت دریافتیها: آیا پرداخت در برابر خدمتی مشخص است، کارمزدی برای انجام یک فرآیند اداری، هزینهای برای دسترسی به عدالت، یا مشارکتی نزدیک به سازوکارهای بیمهای؟ سوم میزان قفلبودن منابع: آیا مصرف آنها از پیش به ماموریتی خاص محدود شده یا امکان جابهجایی در خزانه وجود دارد؟ و چهارم ریسکهای حکمرانی و شیوههای مهار آنها: خطر تبدیلشدن به مالیات پنهان، ایجاد مانع دسترسی برای گروههای کمبرخوردار، یا شکلگیری رانت فرایندی چگونه کنترل میشود؟
در کشورهای اسکاندیناوی، از جمله سوئد و دانمارک، قیمتگذاری اداری مکمل دولت رفاه است، نه جایگزین مالیات. خدمات سلامت، آموزش عالی و برخی خدمات قضایی دارای پرداخت مستقیم از سوی استفادهکننده هستند، اما این پرداختها با سقف سالانه، معافیتهای گسترده برای گروههای آسیبپذیر و قفل کامل مصرف همراهاند. این دریافتیها هرگز ابزار جبران کسری بودجه نمیشوند و زیر نظارت سختگیرانه نهادهای نمایندگی قرار دارند. مشروعیت آنها از شفافیت، محدود بودن بار مالی بر شهروند و پیوند روشن با ماموریت رفاهی ناشی میشود.
در آلمان، ساختار مالی دولت بر تفکیک نهادی سخت میان مالیات، مشارکتهای اجتماعی و تعرفههای اداری استوار است. هزینه دادرسی، ثبت و مجوز همگی در قالب تعرفه اداری تعریف میشوند و افزایش آنها مستلزم توجیه هزینهای و تصویب قانونی است. هیچ ردیفی اجازه ندارد ماهیتی مبهم داشته باشد. این تفکیک روشن، مانع از آن میشود که قیمتگذاری اداری به قلمرویی خاکستری میان مالیات و خدمت تبدیل شود.
در ایالات متحده، کارمزدهای خدمات اداری باید هزینه همان خدمت را پوشش دهند یا به خزانه بازگردند. نهادهای اجرایی اجازه ندارند از کارمزدها سودسازی کنند و نرخها به طور مستمر پایش میشوند. دغدغه اصلی، وابستگی مالی دستگاه به درآمدی است که خود تعیین میکند؛ وضعیتی که میتواند به گسترش بیرویه فرآیندها و افزایش هزینهها بینجامد.
در فرانسه، تعرفههای اداری در چارچوب حقوق عمومی و اصل برابری دسترسی معنا مییابند. خدمات قضایی و اداری دارای تعرفه هستند، اما این تعرفهها باید به صراحت در قانون پیشبینی شوند و با اصل دسترسی برابر سازگار باشند. معیار اصلی مشروعیت، حفظ حق دسترسی شهروندان است، نه افزایش درآمد دولت.
در ژاپن، نرخهای اداری به طور سنتی نزدیک به هزینه واقعی خدمت تعیین میشوند و دولت از بهرهبرداری درآمدی از این ابزار پرهیز میکند، زیرا اعتماد عمومی سرمایهای نهادی تلقی میشود. در هند، به دلیل نابرابری اجتماعی گسترده، کارمزدها همواره با سازوکارهای جبرانی همراهاند تا به مانع دسترسی بدل نشوند. در چین، تعرفهها افزون بر کارکرد تنظیمگری، منبع تامین مالی دولتهای محلی نیز بودهاند و همین امر به شکلگیری فشارهای پنهان بر بنگاهها انجامیده است. در ترکیه، گسترش کارمزدها گاه به جایگزینی نرم افزایش مالیات تبدیل شده و از شفافیت مالی کاسته است. در برخی کشورهای نفتی حاشیه خلیج فارس، با کاهش درآمد نفت، تعرفهها به منبع درآمدی جایگزین بدل شدهاند و این گذار در مواردی بدون طراحی حمایتی کافی صورت گرفته است. در برزیل نیز بخشی از این درآمدها در ساختارهای بیرون از بودجه جریان دارد و پیچیدگی و بیاعتمادی ایجاد کرده است.
مقایسه این تجربهها نشان میدهد که اصل قیمتگذاری اداری در دولتهای مدرن امری رایج و پذیرفتهشده است، اما کیفیت آن وابسته به چند شرط اساسی است: تفکیک نهادی روشن میان مالیات و تعرفه، سقف و معافیتهای هدفمند برای حفظ دسترسی، قفل ماموریتی همراه با نظارت موثر و مهار خطر مالیات پنهان و رانت فرایندی. ایران از حیث اصل وجود این رژیم در مسیر عمومی دولتهای مدرن قرار دارد، اما از منظر شفافیت مصرف، قواعد مهار و حفاظت از حق دسترسی، با چالشهایی جدی روبهروست. مساله نه اصل دریافت تعرفه و کارمزد، بلکه نحوه طراحی و نظارت بر آن است. معیار نقد سیاستی فصل ۱۴۰۰۰۰ نیز باید بر همین نقاط تمرکز یابد: جلوگیری از لغزش به سمت مالیات پنهان، جلوگیری از تبدیل قیمت به مانع دسترسی، و پیشگیری از وابستگی نهادی دستگاهها به درآمدهای اداری.
* دکتری اقتصاد، گرایش بخش عمومی
