وداع با آرمان وبری
این دیوان‌سالاری که ریشه‌های آن در تداوم تاریخی دولت متمرکز از دوران قاجار تنیده شده، با اتکا به درآمدهای نفتی از پاسخگویی به شهروندان بی‌نیاز شده است. فرزندان این نظام ناکارآمد در قامت «بوروکرات‌های خیابانی» ظاهر می‌شوند که سیاست‌های کلان را در عمل خنثی می‌کنند و در مواجهه با این ساختار، نخبگان و شهروندان توانمند، یا گزینه خروج، مهاجرت، را برمی‌گزینند یا به وفاداری کرخت و انفعال پناه می‌برند. این مقاله با کالبدشکافی این پدیده در چهار محور نظری، تاریخی، آسیب‌شناختی و چشم‌انداز اصلاح، استدلال می‌کند که هرگونه تغییر، بدون یک جهش پارادایمی برای بازتعریف پیوندهای رانتی-سیاسی و نقش بنیادین دولت، محکوم به شکست است.
محور اول: مبانی نظری بوروکراسی؛ از عقلانیت ایده‌آل تا ناکارآمدی در عمل
در سپهر اندیشه مدرن، بوروکراسی با نام ماکس وبر گره خورده است. او در شاهکار خود، اقتصاد و جامعه، بوروکراسی را به‌عنوان نوع ایده‌آل (Ideal Type) سازمان‌دهی عقلانی معرفی کرد؛ یک ماشین دقیق و کارآمد که بر پایه قوانین مدون، تقسیم کار تخصصی، سلسله‌مراتب روشن و بی‌طرفی غیرشخصی عمل می‌کند. اما این تصویر آرمانی، به‌سرعت توسط متفکران بعدی به چالش کشیده شد.
لودویگ فون میزس استدلال کرد که بوروکراسی دولتی به دلیل فقدان مکانیسم سود و زیان بازار، به شکل ذاتی در تخصیص منابع ناکارآمد و ضد نوآوری است. از منظری جامعه‌شناختی، میشل کروزیه نشان داد که چگونه قوانین خشک، سازمان را در «یک دور باطل عدم تغییر» گرفتار می‌کند. همزمان، رویکردهای انسان‌گرایانه در مدیریت آشکار ساختند که ساختار بوروکراتیک با پیش‌فرض‌های بدبینانه خود نسبت به انسان، خلاقیت و انگیزه درونی را سرکوب کرده و کارکنان را به مهره‌هایی منفعل تقلیل می‌دهد. این نقدها نشان می‌دهند که حتی در تئوری، بوروکراسی حامل تضادهای درونی عمیقی است که آن را از مدل ایده‌آل وبر دور می‌سازد.
محور دوم: سازوکارهای اقتصادی بوروکراسی رانتی؛ کالبدشکافی یک ماشین ضدتوسعه
نظام اداری ایران صرفا یک دستگاه کند نیست؛ بلکه یک بازیگر اقتصادی فعال است که منطق بازار را واژگون می‌کند. این بوروکراسی، پس از بی‌نیاز شدن از مالیات شهروندان به واسطه درآمدهای نفتی، سه سازوکار اصلی اقتصادی پیدا کرد که هر یک به صورت سیستماتیک، ریشه‌های توسعه را می‌خشکاند.
۱. سازوکار توزیعی (The Distributor): تخصیص ناکارآمد منابع و برون‌رانی بخش خصوصی
اولین و اصلی‌ترین وظیفه این بوروکراسی، توزیع درآمدهای نفتی است. این تخصیص نه بر اساس منطق بازدهی اقتصادی، بلکه بر مبنای چانه‌زنی سیاسی و قدرت لابی‌گری دستگاه‌ها صورت می‌گیرد. بودجه‌های عظیم صرف پروژه‌های فاقد توجیه اقتصادی، ایجاد سازمان‌های موازی و استخدام‌های غیرضروری می‌شود که مستقیما بخش خصوصی واقعی را بیرون می‌راند (Crowding Out Effect)؛ زیرا دولت با منابع نامحدود خود، هم بازار سرمایه را در اختیار می‌گیرد و هم با جذب استعدادها، بخش خصوصی را از نیروی انسانی کارآمد محروم می‌کند.
۲. سازوکار رانت‌سازی (The Rent Creator): خلق رانت از طریق مجوز و امضای طلایی
این نظام اداری، به جای تسهیل فرآیندهای اقتصادی، خود را به «دروازه‌بان» دسترسی به منابع تبدیل کرده است. هر مجوز واردات، هر پروانه ساخت و هر تخصیص ارز، یک فرصت برای خلق و توزیع رانت است. «امضای طلایی» یک بوروکرات، ارزشی بیش از یک طرح نوآورانه کارآفرینی پیدا می‌کند. این سازوکار که بقای خود را در پیچیدگی و شفاف نبودن می‌بیند، یکی از دلایل اصلی رتبه بسیار پایین ایران در شاخص‌هایی چون سهولت کسب‌وکار (رتبه ۱۲۷ در میان ۱۹۰ کشور طبق گزارش بانک جهانی در سال ۲۰۲۰) است.
۳. سازوکار تولید فقدان قطعیت (The Uncertainty Generator): تخریب افق سرمایه‌گذاری از طریق قوانین متغیر
در یک اقتصاد سالم، ثبات قوانین، پیش‌شرط سرمایه‌گذاری بلندمدت است. اما در بوروکراسی رانتی، قوانین و مقررات، خود ابزاری برای مدیریت سیاسی هستند. بخشنامه‌های یک‌شبه و قوانین متناقض، یک محیط اقتصادی با «نبود قطعیت نهادینه» ایجاد می‌کنند که افق دید سرمایه‌گذار را به کوتاه‌ترین زمان ممکن تقلیل داده و او را به سمت فعالیت‌های سوداگرانه سوق می‌دهد. این سازوکارها ابزارهای بی‌صاحبی نیستند، بلکه توسط شبکه‌های قدرتمند سیاسی-اقتصادی برای تثبیت منافع و حذف رقبا به کار گرفته می‌شوند.
خلاصه اینکه، بوروکراسی در ایران یک ماشین خراب نیست، بلکه یک ماشین سالم است که در جهت عکس حرکت می‌کند. این سیستم به جای هموار کردن مسیر تولید ثروت، با محدود کردن رقابت و نوآوری، اقتصاد را به یک مسابقه برای شکار رانت تبدیل کرده است.
محور سوم: آسیب‌شناسی وضع موجود؛ از بوروکراسی خیابانی تا قفس آهنین
فرزندان این نظام ناکارآمد، در قامت بوروکرات‌های خیابانی پدیدار شده‌اند. اینان همان کارمندان خط مقدمی هستند که سیاست‌های کلان را در عمل اجرا یا تحریف می‌کنند. سیاست‌های توسعه‌ای که در سطح ستادی تدوین می‌شوند، در مواجهه با واقعیت منابع محدود و قوانین متناقض، یا به‌صورت سلیقه‌ای پیاده‌سازی شده یا اساسا بایگانی می‌شوند.
این ناکارآمدی سیستماتیک، واکنش‌های قابل پیش‌بینی را در میان شهروندان و نخبگان برمی‌انگیزد. در مواجهه با سیستمی که امکان «اعتراض» (Voice) موثر در آن محدود است، بهترین نیروها یا گزینه خروج (Exit) را انتخاب می‌کنند که معادل مهاجرت نخبگان و فرار سرمایه‌هاست یا به وفاداری کرخت (Numb Loyalty) پناه می‌برند. این خروج استعدادها، یک بازخورد منفی مهلک ایجاد می‌کند؛ سیستم از نیروهای بالقوه اصلاحگر خالی می‌شود، جا برای افراد ناکارآمدتر باز شده و چرخه زوال با سرعت بیشتری بازتولید می‌شود.
مفهوم «قفس آهنین» وبر که به احساس بیگانگی و اسارت انسان در چارچوب‌های خشک اشاره دارد، در بوروکراسی ایران به شکلی مضاعف تجربه می‌شود. این احساس بیهودگی منجر به فرسایش شدید انگیزه و خلاقیت می‌شود، شایسته‌سالاری را به شایعه‌سالاری تبدیل می‌کند و اعتماد را از بین می‌برد. در چنین محیطی، یک زنجیره از رفتارهای تدافعی درون‌سازمانی شکل می‌گیرد که در آن، هدف اصلی کارکنان نه حل مشکل، بلکه محافظت از خود در برابر خطا و مسوولیت است.
محور چهارم: چشم‌انداز اصلاح؛ از بازآفرینی دولت تا واقعیت‌های ایران
در چند دهه اخیر، پارادایم‌های جدیدی مانند مدل بازآفرینی دولت با تاکید بر مفاهیمی چون دولت کارآفرین و مشتری‌محور، الهام‌بخش بسیاری از برنامه‌های اصلاحی در جهان بوده‌اند. اما تلاش‌های متعدد برای اصلاح نظام اداری در ایران، به دلیل نادیده گرفتن ریشه‌های ساختاری، عمدتا به نتایج ملموسی منجر نشده است.
پاسخ در این است که نمی‌توان از یک «دولت توزیع‌کننده رانت» انتظار داشت که مانند یک «دولت کارآفرین» عمل کند. این دو، منطق‌های وجودی متضادی دارند. البته وجود برخی «جزایر کارآمدی»، اغلب در بخش‌های استراتژیک که از منطق متفاوتی پیروی می‌کنند، نافی قاعده کلی حاکم بر اقتصاد کشور نیست. مقاومت اصلی در برابر اصلاحات، نه از سوی کارمندان، بلکه از سوی ساختار اقتصاد سیاسی رانتی و منافع قدرتمندی نشأت می‌گیرد که از وضع موجود منتفع می‌شوند.
الزام به تغییر پارادایم
تحلیل بوروکراسی ایران به‌عنوان یک ماشین نیازمند تعمیر، راه به جایی نخواهد برد. نظام اداری ایران، یک ماشین دقیق و کارآمد است، اما برای هدفی متفاوت: مدیریت و توزیع منافع در یک اقتصاد سیاسی رانتی. ناکارآمدی مشهود آن در خدمت‌رسانی به شهروندان، بهای کارآمدی پنهان آن در حفظ ساختار موجود است. این سیستم، بیمار نیست؛ بلکه این منطق بر آن حاکم است.
بنابراین، راهکار واقعی نه در اصلاحات رویه‌ای، بلکه در یک «تغییر پارادایم» بنیادین در تعریف نقش و کارکرد دولت نهفته است؛ گذار از دولتِ «متصدی و توزیع‌کننده» به دولتِ «تسهیلگر و پاسخگو». تا زمانی که شریان اصلی اقتصاد به درآمدهای نفتی متصل باشد و منطق سیاست، توزیع رانت برای کسب مقبولیت باشد، بوروکراسی نیز آینه تمام‌نمای همین منطق خواهد بود. اصلاح واقعی نظام اداری، بیش از آنکه یک پروژه مدیریتی باشد، یک پیش‌نیاز استراتژیک برای توسعه پایدار است که نیازمند شجاعت سیاسی برای بازتعریف بنیادین «دولت» و رابطه آن با اقتصاد و جامعه است. این، دشوارترین و در عین حال، ضروری‌ترین گام برای خروج از این دور باطل تاریخی است.
* کارشناس ارشد مدیریت ساخت
