موانع نهادی تغییر
بحران آب، ترافیک، آلودگی هوا و زیرساخت‌های فرسوده در کنار هزینه‌های بالای زندگی و نابرابری منطقه‌ای، همه نشانه‌هایی هستند که می‌گویند اقتصاد تهران به نقطه اشباع رسیده است. در چنین شرایطی، ایده جابه‌جایی پایتخت از یک رویا یا شعار سیاسی، به بحثی اقتصادی و واقع‌گرایانه تبدیل می‌شود. برآوردها نشان می‌دهد بیش از یک‌چهارم تولید ناخالص داخلی کشور در تهران متمرکز است، اما این تمرکز نه از بهره‌وری بالا بلکه از تمرکز اداری و تصمیم‌گیری ناشی می‌شود. تهران سهمی حدود ۲۰درصد از جمعیت رسمی کشور دارد، اما بیش از ۴۰درصد از یارانه‌های پنهان سوخت، انرژی و خدمات شهری در آن مصرف می‌شود. این وضعیت، از منظر اقتصادی، نوعی شکست در تخصیص بهینه منابع است؛ بازاری که به جای رقابت آزاد، از تصمیمات دولتی تغذیه می‌کند.
تهران دیگر پایتخت اقتصاد مولد نیست، بلکه پایتخت هزینه‌هاست. با تمرکز دولت و بنگاه‌ها، قیمت زمین و اجاره بالا رفته، حمل‌ونقل و آب گران‌تر شده و هزینه زندگی در تهران دو برابر میانگین سایر شهرهاست. در نتیجه، بخش بزرگی از درآمد خانوار صرف اجاره و تردد می‌شود و بهره‌وری ملی در حال فرسایش است.
انتقال پایتخت در کشورهای مختلف، تنها تصمیمی سیاسی نبوده بلکه ابزاری برای توزیع فرصت‌های اقتصادی و افزایش بازده منطقه‌ای بوده است. برزیل با ساخت برازیلیا می‌خواست رشد را از سواحل به مناطق مرکزی منتقل کند؛ قزاقستان با ایجاد آستانه، توسعه را به شمال کشور برد؛ و اندونزی با انتقال از جاکارتا به نوسانتارا، به دنبال کاهش هزینه‌های ناشی از نشست زمین و ازدحام شهری است. در همه این موارد انگیزه اصلی، کاهش هزینه‌های پنهان تمرکز و افزایش کارآیی اقتصادی بوده است.
در ایران نیز پرسش اقتصادی این نیست که انتقال پایتخت چقدر هزینه دارد، بلکه این است که ماندن در تهران چقدر هزینه خواهد داشت. بحران آب یکی از مهم‌ترین شاخص‌هاست؛ ورودی سدهای تامین‌کننده تهران تا ۴۰ درصد کاهش یافته و طرح‌های انتقال آب از خزر یا خلیج‌فارس، خود به میلیاردها دلار بودجه نیاز دارد.
ترافیک تهران نیز سالانه حدود هشت‌میلیارد دلار معادل ارزش زمان تلف‌شده شهروندان را از بین می‌برد. آلودگی هوا طبق برآورد بانک جهانی حدود پنج درصد تولید ناخالص داخلی کشور هزینه دارد و زیرساخت‌های فرسوده، از مترو تا ساختمان‌های اداری، بار مالی عظیمی بر شهر تحمیل می‌کند. در برابر این زیان‌های مزمن، هزینه ساخت پایتخت جدید اگر به‌صورت تدریجی و با جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی اجرا شود، می‌تواند توجیه‌پذیر باشد به‌ویژه اگر این طرح به‌جای پروژه‌ای دولتی، به موتور بازتوزیع اقتصادی تبدیل شود. تهران اکنون بیش از ۷۰ درصد صنایع خدماتی و مالی کشور را در شعاع صدکیلومتری خود متمرکز کرده است. انتقال تدریجی نهادهای اداری و دانشگاهی به مناطق مرکزی یا شمال‌شرقی می‌تواند تقاضای جدید برای مسکن، خدمات و حمل‌ونقل ایجاد کند و به رشد اشتغال منطقه‌ای بینجامد.
از نظر برخی از اقتصاددانان، این جابه‌جایی نوعی آزادسازی رشد در بازارهای منطقه‌ای است. شهرهایی چون اراک، سمنان و حاشیه البرز می‌توانند به کانون‌های جدید خدمات و فناوری تبدیل شوند، به شرط آنکه دولت نقش خود را به محرک و تنظیم‌کننده محدود کند و مالک پروژه نباشد. البته خطر سفته‌بازی زمین در چنین پروژه‌هایی جدی است. تجربه جهانی نشان می‌دهد که اعلام موقعیت پایتخت جدید می‌تواند بازار زمین را ملتهب کند. اگر دولت سیاست شفاف مالکیت و مالیات ارزش افزوده زمین را تعیین نکند، سود اصلی نصیب دلالان خواهد شد. در مقابل، اگر زمین‌ها با اجاره بلندمدت و مشارکت بخش خصوصی مدیریت شوند، سرمایه‌گذاری خارجی و رشد بخش ساخت‌وساز می‌تواند بدون تورم شدید اتفاق بیفتد.
از این منظر، بسته به اینکه نهادهای اقتصادی چقدر شفاف و رقابتی عمل کنند، جابه‌جایی پایتخت می‌تواند یا به بحران مالی منجر یا به محرک رشد تبدیل شود. در رویکرد طرفداران بازار، دولت نباید مالک پروژه باشد بلکه تنظیم‌کننده و ناظر است. وظیفه آن تامین زیرساخت‌های پایه مانند آب، انرژی و حمل‌ونقل است، اما توسعه خدمات و مسکن باید به بخش خصوصی واگذار شود. در این مدل، هزینه‌ها نه از بودجه عمومی، بلکه از طریق بازار سرمایه، صندوق‌های زمین و ساختمان، و سرمایه‌گذاری مشارکتی تامین می‌شود. این همان مدلی است که در قزاقستان و برزیل در بلندمدت بازگشت سرمایه مثبت داشت. جابه‌جایی پایتخت هرچند می‌تواند فشار جمعیتی را از تهران بکاهد، اما در کوتاه‌مدت بحران مسکن را در هر دو سوی معادله تشدید می‌کند. تجربه کشورهایی چون قزاقستان و اندونزی نشان می‌دهد که در سه تا پنج سال نخست، تقاضای مسکن در شهر جدید به‌سرعت از ظرفیت عرضه پیشی می‌گیرد.
در ایران نیز اگر انتخاب شهر مقصد بدون برنامه‌ریزی جامع مسکن صورت گیرد، موج مهاجرت کارکنان دولتی و پیمانکاران می‌تواند به جهش قیمت زمین و اجاره در منطقه منجر شود. در عین حال، کاهش تقاضا در تهران ممکن است رکود نسبی در بازار مسکن در تهران به وجود آورد. از منظر اقتصاد شهری، مهم‌ترین چالش آن است که انتقال جمعیت باید تدریجی و مرحله‌بندی‌شده باشد و با سازوکارهای تامین مالی پایدار برای پروژه‌های مسکن همراه شود. الگوی مناسب، استفاده از صندوق‌های زمین و ساختمان و قراردادهای مشارکت بخش خصوصی است تا عرضه مسکن متناسب با تقاضای شغلی رشد کند، نه جلوتر از آن. اگر شهر مقصد از ابتدا با رویکرد «شهر هوشمند و فشرده» طراحی شود، یعنی ترکیب کاربری اداری، مسکونی و خدماتی در فاصله‌های نزدیک باشد، هزینه‌های رفت‌وآمد و مصرف انرژی کاهش می‌یابد و بازار مسکن در وضعیت متعادلی باقی می‌ماند.
هزینه انتقال پایتخت را نمی‌توان صرفا عددی واحد دانست، زیرا به دامنه پروژه و مدل تامین مالی بستگی دارد. بر اساس برآوردهای تطبیقی با پروژه‌هایی مشابه، انتقال کامل پایتخت در ابعاد ایران می‌تواند بین ۴۰ تا ۷۰میلیارد دلار هزینه مستقیم در افق ۱۵ تا ۲۰ساله داشته باشد؛ اما این رقم در صورت مشارکت بخش خصوصی و واگذاری زمین با اجاره بلندمدت می‌تواند تا نصف کاهش یابد. بخش عمده هزینه‌ها شامل زیرساخت‌های حمل‌ونقل، تاسیسات شهری (آب، برق، فاضلاب)، مسکن کارکنان و ساخت ساختمان‌های اداری است. در مقابل، زیان ناشی از ماندن در تهران نیز باید در محاسبه لحاظ شود؛ به‌عنوان مثال، ترافیک و آلودگی هوا سالانه حدود ۱۰ تا ۱۲میلیارد دلار هزینه اجتماعی به اقتصاد تحمیل می‌کند. در واقع، اگر از منظر جریان نقدی خالص اجتماعی محاسبه شود، هزینه انتقال می‌تواند ظرف یک دهه جبران شود.
علاوه بر این، انتخاب مکان پایتخت، نیازمند ملاحظاتی در جغرافیای اقتصادی و مسائل زیست‌محیطی نیز هست. بر اساس معیارهای اقلیم، زیرساخت، دسترسی و ظرفیت توسعه، چند گزینه مطرح‌اند: سمنان و اطراف آن به‌دلیل نزدیکی به تهران و زیرساخت‌های مناسب یکی از محتمل‌ترین گزینه‌هاست؛ اراک یا ساوه به‌واسطه موقعیت مرکزی و پیوند با محورهای صنعتی می‌تواند گزینه‌ای اقتصادی‌تر باشد؛ و منطقه بین قزوین و زنجان نیز به دلیل زمین‌های وسیع و هوای معتدل‌تر جذاب است، گرچه فاصله بیشتر از پایتخت فعلی چالش لجستیکی دارد. در هر سه سناریو، دسترسی به منابع آب و توان تحمل جمعیت‌پذیری اکولوژیک باید شرط نخست باشد. اگر ظرفیت اکولوژیک نادیده گرفته شود، شهر جدید ظرف کمتر از دو دهه به همان مشکلات تهران دچار خواهد شد.
موانع پیش رو
انتقال پایتخت بیش از هر چیز با موانع نهادی روبه‌روست نه فنی. مقاومت دستگاه‌های شخصی و دولتی در برابر واگذاری یا جابه‌جایی، نبود چارچوب حقوقی روشن برای تامین مالی و مالکیت زمین، ریسک سیاسی تغییر دولت‌ها، ضعف نظام مالیات بر زمین و مسکن، و تمرکز فرهنگی و خدماتی تهران، همگی عواملی هستند که اجرای چنین طرحی را دشوار می‌کنند. آنچه باعث به وجود آمدن شرایط امروز تهران شده است، ریشه در تمرکز بیش از حد منابع و امکانات در پایتخت است که اگر این اصلاح ساختاری صورت نگیرد، هر تصمیم عمرانی صرفا جابه‌جایی بحران از نقطه‌ای به نقطه دیگر خواهد بود. جابه‌جایی پایتخت صرفا پروژه‌ای عمرانی نیست، بلکه اصلاحی ساختاری در نظام تخصیص منابع است.
تهران امروز نمونه‌ای از اقتصاد متمرکز پرهزینه است؛ شهری که به جای خلق ثروت، بخش قابل‌توجهی از ثروت ملی را می‌بلعد. انتقال پایتخت اگر با تکیه بر خصوصی‌سازی، رقابت سالم، شفافیت و نهادهای پاسخگو انجام شود، می‌تواند به بازسازی جغرافیای اقتصادی کشور منجر شود. اما اگر بدون اصلاح نهادی و با همان تمرکز تصمیم‌گیری فعلی اجرا شود، نه تنها بار را سبک نمی‌کند، بلکه بحران را به نقطه‌ای دیگر منتقل خواهد کرد. پرسش اصلی این نیست که پایتخت کجا باشد، بلکه این است که ساختار اقتصاد سیاسیِ تمرکز و انحصار چگونه باید اصلاح شود. اگر تصمیم‌گیری، مالکیت و منابع همچنان در یک نقطه بمانند، هر پایتختی دیر یا زود سرنوشت تهران را تکرار خواهد کرد.
* تحلیلگر اقتصادی
